Niemcy i Francja zaprezentowały swoją nieformalną wizję przyszłej Europy. Jeżeli w przyszłości Unia Europejska będzie przechodziła stopniową reorganizację, to dokument sponsorowany przez te dwa kraje zapewne stanie się ważnym punktem odniesienia.
W połowie września eksperci niemieccy i francuscy opublikowali dokument, w którym opisali swoją wizję reform Unii Europejskiej. Oficjalnie dokument nie jest firmowany przez rządy Niemiec i Francji. Niemniej, sam fakt, że oba państwa podjęły wspólny wysiłek i zdecydowały się opublikować wspólny dokument, świadczy o tym, że na pewnym podstawowym poziomie między Berlinem i Paryżem istnieje konsensus co do przyszłego kierunku Unii Europejskiej – czy też, szerzej, całej Europy.
Europa czterech prędkości
Podstawowym założeniem, które przyjęli autorzy raportu, jest to, że Unia Europejska musi działać szybciej i efektywniej w odpowiedzi na liczne wyzwania: klimatyczne, migracyjne, gospodarcze, epidemiologiczne i militarne. W tym celu – ich zdaniem – jest potrzebna głęboka reforma funkcjonowania UE i podejmowania decyzji w ramach Wspólnoty. Do 2030 roku Unia ma być gotowa na kolejną falę rozszerzenia, ale wcześniej sama musi się zreformować. O co dokładnie chodzi?
Po pierwsze, gruntowną reformę miałyby przejść unijne instytucje. Nawet po przyjęciu kolejnych państw członkowskich Parlament Europejski nie powiększałby już swojego składu. Zaszłyby też zmiany w procesie podejmowania decyzji – także w kwestiach najważniejszych, choćby polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Decyzje w tych sprawach miałyby nie podlegać już jednomyślności (z nielicznymi wyjątkami), tylko głosowi większości. Od tego procesu miałyby istnieć wyjątki w postaci szeregu mechanizmów dla państw, którym groziłoby przegłosowanie w istotnej dla nich kwestii.
Po drugie, Unia – a przynajmniej jej najmocniej zintegrowana część – miałaby dążyć do jeszcze większej federalizacji. Chodzi o zwiększenie unijnego budżetu, wspólne zaciąganie pożyczek czy ustanowienie zrębów wspólnej polityki fiskalnej. Przede wszystkim autorzy jasno dają do zrozumienia, że, podobnie jak podstawowe wartości i zasady, „w przyszłości waluta euro powinna być uważana za ten element integracji europejskiej, który nie podlega negocjacjom”.
Autorzy raporty przyznają, że nie wszystkie państwa są gotowe lub chętne do tak szybkich i gruntownych zmian. Jednocześnie są przekonani, że Unia Europejska musi odgrywać dużo (po)ważniejszą rolę na świecie, a zwłaszcza w swoim bezpośrednim sąsiedztwie. Dlatego proponują model, który roboczo można nazwać „Europą czterech prędkości”.
W pierwszym kręgu miałyby się znaleźć państwa, które są najbardziej zaawansowane w procesie integracji europejskiej. To kraje, które należą do strefy Schengen i strefy euro, a ponadto biorą udział w unijnych programach takich jak PESCO. Drugi krąg to wszyscy pozostali członkowie UE, którzy nie należą dziś do strefy euro lub będą chcieli korzystać z licznych klauzul opt-out. W trzecim kręgu miałyby się znaleźć państwa stowarzyszone z Unią. Tak jak obecnie, mogłyby one korzystać z unijnego wspólnego rynku, ale musiałyby też przestrzegać zasad i wartości zapisanych w brukselskich traktatach. W ostatnim kręgu mogłyby się znaleźć pozostałe państwa pozostające w sąsiedztwie UE, dziś należące również do Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Autorzy raportu oceniają, że zacieśnianie współpracy z nimi jest w geopolitycznym interesie UE, ze względu na potrzebę współpracy gospodarczej, energetycznej i klimatycznej.
Czy założenia reformy są realne?
Przede wszystkim należy powiedzieć, że „Europa czterech prędkości” to nie pieśń przyszłości, tylko określenie dobrze charakteryzujące dzisiejszą Europę. Już dziś państwa strefy euro należą do pierwszego kręgu unijnej integracji – to Niemcy i Francja, za zgodą mniejszych, ale liczących się krajów, podejmują decyzję w sprawach kluczowych dla finansów UE – na temat kształtu unijnego budżetu, czy, jak podczas pandemii, na temat zaciągnięcia wspólnej, unijnej pożyczki. Pozostali członkowie to drugi krąg europejski; przede wszystkim z wyboru. Na przykład Polska świadomie nie przyjęła wspólnej waluty, świadomie nie podejmuje większej współpracy obronnej w ramach UE i świadomie dystansowała się od projektów reform gospodarczych, jakie powstają w Brukseli. Trzeci krąg, państw stowarzyszonych z UE, też istnieje od dawna. Czwarty, czyli Europejska Wspólnota Polityczna, został zainaugurowany niedawno i jest efektem starań niemiecko-francuskich, by Unia Europejska była bardziej „geopolityczna”.
Wydaje się, że właśnie ten „geopolityczny” aspekt jest w tym projekcie najważniejszy. O ile autorzy raportu przyznają, że Unia musi się zreformować, żeby mogła przyjąć nowych członków, to zdecydowanie ta druga część jest ważniejsza. Ewentualna akcesja Ukrainy, Mołdawii, Serbii czy Macedonii Północnej to perspektywa tak odległa, że dziś zupełnie nierealna. Nikt nie wie, jak będzie wyglądała Europa w 2030 roku i później, więc, co zrozumiałe, propozycje Unii w sprawie rozszerzenia są na razie bardzo mgliste.
Ktoś mógłby powiedzieć, że akcesja Polski i innych państw środkowoeuropejskich do UE była rozłożona na wiele lat i zakończyła się sukcesem, więc można sobie wyobrazić, że za kilkanaście lat w Unii znajdzie się również Ukraina. Problem tylko w tym, że okoliczności są inne – Ukraina startuje z całkowicie innego pułapu, a poza tym musi się liczyć z poważnymi ograniczeniami zewnętrznymi, jakich nie miały Polska, Czechy czy Węgry po 1989 roku.
Niemcom i Francji zależy więc na tym, żeby Unia była przygotowana na ewentualne rozszerzenie, ale nie jest to priorytet. Kluczowe są reformy, które dałyby tym państwom możliwość zacieśniania integracji wokół wspólnej waluty oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa.
Najważniejszą zmianą, jaką postulują Niemcy i Francja, ma być zmiana podejmowania decyzji w kwestiach polityki zagranicznej oraz budżetowej. Chodzi o niemal całkowite pozbycie się zasady jednomyślności. Miałaby ona pozostać w przypadku zatwierdzania zmian traktatowych, decyzji o przyjęciu nowych członków do Wspólnoty oraz w przypadku decyzji o zaciągnięciu wspólnego długu. Bieżące decyzje w sprawach polityki zagranicznej i wydawania pieniędzy z unijnego budżetu miałyby opierać się na głosowaniu większościowym – tak jak obecnie ma to miejsce w przypadku niemal 80 proc. unijnych decyzji.
Wedle pomysłu autorów raportu większość kwalifikowana, która wystarczałaby do zatwierdzenia decyzji, składałaby się z co najmniej 60 proc. państw, reprezentujących co najmniej 60 proc. ludności UE. To niewielka modyfikacja w stosunku do stanu obecnego.
Państwa, które nie chciałyby się zgodzić na takie warunki, miałyby możliwość korzystania między innymi z klauzuli opt-out, która pozwalałaby na wyłączenie kraju z konkretnego bloku zagadnień, ale nie pojedynczych decyzji.
„Stara Europa” nie chce być zakładnikiem „nowej Europy”
Projekt niemiecko-francuski dość dobrze pokazuje, że Europa Zachodnia nie odeszła od podziału na „starą Europę” i „nową Europę”. Jeśli postęp w gronie 27 państw członkowskich nie jest możliwy, to być może dla wszystkich bardziej korzystne byłoby wytyczyć różne poziomy integracji lub jakiejś formy luźniejszego stowarzyszenia dla nowych lub obecnych państw członkowskich – czytamy w raporcie.
Francja i Niemcy chcą usamodzielniać Europę, choć różnica między nimi ujawnia się w postrzeganiu roli Stanów Zjednoczonych w tym procesie. Niemniej, oba te państwa są zdecydowane, że konieczne są reformy, które dadzą im jeszcze większe pole manewru – zarówno w Europie, jak i na arenie międzynarodowej. Chcą, by Europa stała się kolejnym „biegunem” na arenie międzynarodowej i by mogła być równorzędnym partnerem politycznym – nie tylko gospodarczym – dla USA, Chin oraz Indii.
Gdyby postulowane reformy doszłyby do skutku, Bruksela mogłaby łatwiej karać państwa za nieprzestrzeganie praworządności i łatwiej mogłaby „zsyłać” je do niższego kręgu integracji. Szybsze stałyby się negocjacje budżetowe, a możliwość zaciągania wspólnych długów miałby przyspieszyć rozwój gospodarczy znajdujących się nieraz w stagnacji państw europejskich. Z kolei głosowanie większościowe w sprawach polityki zagranicznej miałoby dać państwom z najściślejszego kręgu integracji to, czego chcą od dawna – większej elastyczności i możliwości szybszego reagowania w kontaktach z państwami zewnętrznymi.
Nie wszystkie te postulaty spotkają się z entuzjazmem i zadowoleniem państw w Europie Środkowej. Ale niezadowolenie nie jest polityką. Odpowiedzią ze strony tych państw powinna być własna propozycja reformy UE, przedstawiona na podstawie poważnych, merytorycznych konsultacji polityczno-eksperckich. Wówczas pojawiłoby się pole do rzetelnej dyskusji na temat interesów poszczególnych państw, a wiele z nich musiałoby w końcu odpowiedzieć sobie na pytanie, do którego kręgu integracji europejskiej chcą należeć i co mogą na tym zyskać.
