Czy potrzebujemy nowego koncertu mocarstw?

Do debaty publicznej powraca XIX-wieczna europejska koncepcja koncertu mocarstw, jako pomysł na stabilizację stosunków między globalnymi mocarstwami. Czy należy się z tego cieszyć?

W marcu na łamach Foreign Affairs amerykańscy politolodzy Richard Haas i Charles Kupchan przedstawili kontrowersyjną, acz ciekawą propozycję. Otóż ich zdaniem obecnie istniejące instytucje międzynarodowe w rodzaju ONZ czy G20 nie wystarczają do łagodzenia napięć między mocarstwami i rozwiązywania najważniejszych globalnych problemów. W tej roli najlepiej sprawdziłby się według nich koncert mocarstw, a więc luźno sformalizowana konstelacja, obejmująca najpotężniejsze państwa świata. Koncert miałby składać się z USA, Unii Europejskiej, Rosji, Chin, Japonii i Indii, byłby więc stosunkowo elitarny. Na jego forum łatwiej byłoby wypracowywać porozumienia i zapobiegać konfliktom, niż dzieje się to na mało operatywnym forum ONZ czy na zbyt ekskluzywnych spotkaniach G7.

Współczesny koncert mocarstw

Po co w ogóle wzorowany na XIX-wiecznym porozumieniu państw europejskich koncert mocarstw? Wywołani do odpowiedzi Haas i Kupchan, odpowiadają wprost: aby „zapobiec katastrofie i promować stabilność w wielobiegunowym świecie”. Krótko mówiąc, instytucje zaprojektowane przez Amerykanów po II wojnie światowej nie są przystosowane do wyzwań, z którymi muszą zmagać się współcześni przywódcy. Nie są one wprawdzie zupełnie nieprzydatne, ale w coraz bardziej podzielonym świecie rzadko odgrywają rolę forów, na których podejmowane są wiążące decyzje w sprawach kluczowych dla społeczności międzynarodowej. ONZ jest zbyt zbiurokratyzowana, natomiast szczyty G7 lub G20 zbyt często grzęzną w drobiazgowości, zamiast zmierzyć się z realnymi problemami – łagodzeniem napięć między mocarstwami, regulacją usług cyfrowych, kryptowalut i cyberprzestrzeni czy też rozwojem 5G i sztucznej inteligencji.

Lukasz Gadzala: Koncert mocarstw

To wszystko nie podoba się amerykańskim politologom. Dlatego twierdzą, że tym nowym wyzwaniom najlepiej może podołać koncert mocarstw – instytucja konsultacyjna z sekretariatem w Genewie lub Singapurze, która ułatwiałaby uczciwy wielostronny dialog między największymi państwami. Bieżąca polityka instytucjonalna (i mniej istotne interakcje międzypaństwowe) pozostawałaby w gestii dotychczasowych gremiów – ONZ, G20 czy specjalistycznych forów w rodzaju WTO i WHO. Rosnące mocarstwa azjatyckie zyskałyby większy wpływ na globalną politykę, relatywnie wzrosłaby rola Rosji, a zmalałyby wpływy Zachodu. Wszystko po to, by ustabilizować mocno napięte relacje między największymi mocarstwami i uchronić świat przed wyniszczającym konfliktem zbrojnym – czy to w Cieśninie Tajwańskiej, na Bliskim Wschodzie czy w Europie Wschodniej.

Nie należy lekceważyć tego pomysłu, mimo że to czysto teoretyczne ćwiczenie intelektualne. Haas i Kupchan to osoby związane z wpływową Radą Stosunków Międzynarodowych, gdzie niejednokrotnie rodziły się pomysły przekształcane później w oficjalną politykę zagraniczną USA. W Polsce idea koncertu mocarstw ze względów historycznych nie kojarzy się najlepiej, co jednak nie zmienia faktu, że podobne propozycje pozostają atrakcyjne dla wielu państw i jeszcze niejednokrotnie będą powracać w poważnych debatach na temat relacji między globalnymi mocarstwami. Czy należy się z tego cieszyć?

Kusząca perspektywa

Powrót do modelu XIX-wiecznego koncertu mocarstw jest niewątpliwie kuszący. Reguły wypracowane po wojnach napoleońskich przez Anglię, Prusy, Rosję, Austrię i Francję dały wszak Europie długi okres względnego pokoju i stabilności, który trwał mniej więcej do czasu liberalnych rewolucji 1848 roku i wojny krymskiej 1853 rok. Z dzisiejszej perspektywy tamten niemal 40-letni okres pokoju nie robi może wielkiego wrażenia, ale w porównaniu z XVI i XVIII wiekiem, gdy mocarstwa europejskie nieustannie toczyły ze sobą wojny, była to zmiana jakościowa. Tę relatywną stabilność kształtowały trzy podstawowe czynniki, które i dziś mogłyby stanowić atrakcyjny punkt odniesienia dla mocarstw, którym dane jest tworzyć nowy porządek międzynarodowy.

Po pierwsze, wszystkie mocarstwa tworzące koncert były przekonane, że ład wiedeński jest dla każdego z nich bardziej korzystny niż jakiekolwiek inne rozwiązanie. Jedne państwa były zmęczone nieustanną wojną, inne przez nią wręcz wyniszczone. Po latach pacyfikowania rewolucyjnej Francji  dalszego fermentu nie chciały ani pognębione Prusy, ani konserwatywna Austria, ani tradycyjnie zdystansowana wobec wydarzeń na kontynencie Anglia. Dlatego mocarstwa europejskie zgodziły się wówczas, że będą wspólnie przeciwdziałać kolejnym hegemonicznym zakusom oraz liberalnym i nacjonalistycznym rewoltom przeciwko ustalonemu porządkowi. To wspólne minimum nie wyeliminowało różnic interesów, ale sprawiło, że w relacjach między mocarstwami na długie lata zapanowała krucha (ale czy inna była w ogóle osiągalna?) stabilność.

Po drugie, porządek ponapoleoński oparty był na przekonaniu, że elastyczność w relacjach między mocarstwami skuteczniej zapobiega konfliktom niż rygorystyczny, odgórny nadzór nad ich zachowaniem. Innymi słowy, to same mocarstwa zniechęcały swoich partnerów do prowadzenia zbyt agresywnej polityki, rozwijając własną potęgę i odpowiednio dobierając sojuszników, a także wykorzystując możliwości dyplomacji i odstraszania. XIX-wieczny koncert mocarstw nie miał sztywnej struktury, która mogłaby sankcjonować działania swoich członków, zaś jego efektywność zależała od umiejętności wypracowania konsensusu i samoograniczania się każdego z mocarstw.

Po trzecie, XIX-wieczny koncert mocarstw oparto na pewnym niezbędnym minimum zasad, które regulowały sposób zachowania największych państw europejskich. Utrwalono wówczas zasadę suwerenności terytorialnej i nieingerencji w sprawy wewnętrzne partnerów, a także powstrzymywania się od działań mogących ich ośmieszyć lub upokorzyć. Ustalono, że przywódcy państw i ministrowie będą się regularnie spotykali, aby omawiać najważniejsze problemy pojawiające się we wzajemnych relacjach. Przede wszystkim jednak wszystkie mocarstwa tworzące koncert zaakceptowały wypracowane zasady, co likwidowało pokusę załatwiania partykularnych interesów poza jego strukturą.

Koncertowy problem

Czy jednak elementy, które tak dobrze do pewnego momentu sprawdzały się w wieku XIX, współcześnie mogą przynieść te same rezultaty? Czy wszystkie światowe potęgi uważają dziś, że to właśnie struktura koncertu mocarstw byłaby najbardziej odpowiednia do realizowania ich fundamentalnych interesów? Czy współcześnie, gdy w wielu państwach polityka zagraniczna jest poddana surowej ocenie opinii publicznej i nastawiona na natychmiastowe sukcesy, możliwe jest  samoograniczanie się najsilniejszych graczy? I wreszcie – czy wszyscy członkowie hipotetycznego koncertu byliby gotowi zgodzić się na wspólne minimum zasad regulujących wzajemne relacje? A gdyby nawet byli do tego skłonni, to jak przyjęłyby takie rozwiązanie pozostałe państwa, silne, ale nie należące do tego grona?

Mimo niewątpliwych zalet koncertu mocarstw, powyższe pytania każą zastanowić się, czy aby na pewno jest on strukturą najlepiej dopasowaną do rozwiązywania wyzwań współczesnego świata.

Z jednej strony, z perspektywy Chin lub Rosji koncert mocarstw może być pożądanym dodatkiem do obecnie istniejących instytucji. Na forach instytucji zdominowanych przez państwa zachodnie, ich głos wybrzmiewałby znacznie mocniej, niż ma to miejsce obecnie. Chiny mogłyby zyskać większy wpływ na regulację cyberprzestrzeni lub sztucznej inteligencji, zaś Rosja łatwiej mogłaby załatwiać swoje interesy w Arktyce lub, na korzystnych dla siebie zasadach, zakończyć konflikt na Ukrainie. Elity tych państw nie są skrępowane głosem opinii publicznej, a ich polityka zewnętrzna jest obliczona na dystans dłuższy niż jedna kadencja prezydencka. Tym samym załatwianie interesów ponad głowami mniejszych graczy oraz istniejących już instytucji byłoby dla nich łatwiejsze, niż dla mocarstw demokratycznych.

Z drugiej strony, model koncertu mocarstw nie jest na rękę państwom zachodnim – Stanom Zjednoczonym i Unii Europejskiej. Mimo zmieniającego się globalnego rozkładu sił i przesuwania się środka ciężkości polityki międzynarodowej do Azji, to Stany Zjednoczone nadal pozostają najpotężniejszym państwem na kuli ziemskiej. I to instytucje stworzone przez nie, we współpracy z Europejczykami, są jeszcze filarami świata, w którym nolens volens funkcjonują wszystkie pozostałe państwa. Czy w tej sytuacji USA opłaca się marginalizacja takich gremiów, jak ONZ, WTO czy G20? Ale też, czy dla zachodniej opinii publicznej zrozumiała byłaby nagła wolta demokratycznie wybranych polityków w kierunku układów z przywódcami największych na świecie autokracji?

Te rozbieżności interesów i percepcji sprawiają, że najważniejszy element ładu wiedeńskiego –  przekonanie wszystkich mocarstw, że instytucja koncertu jest najbardziej odpowiednim forum do decydowania o losach świata – nie jest dziś obecny w polityce międzynarodowej.

Drugi kluczowy element –  przewaga spontaniczności nad rygoryzmem – jest przy wszystkich swoich zaletach równie trudny do odtworzenia w dzisiejszych warunkach. W XIX wieku nie istniały bowiem żadne instytucje międzynarodowe, które można by porównać z istniejącymi współcześnie, zaś porozumienia zawarte w trakcie kongresu wiedeńskiego stanowiły próbę stworzenia norm i instytucji na niemal całkowicie jałowym podglebiu. Dziś sytuacja jest zupełnie inna. Nowy ład światowy wykuwa się na razie w warunkach pokoju między mocarstwami, a nie po latach wojen, jak na początku XIX wieku. Dlatego nadal wokół Organizacji Narodów Zjednoczonych funkcjonuje wiele instytucji wyspecjalizowanych, mnożą się gremia regionalne, zorientowane zarówno na współpracę polityczną, jak i gospodarczą. Od dawna ustalone są też normy postępowania i zwyczaje w wielu obszarach życia międzynarodowego. Oczywiście zwolennicy koncertu mocarstw nie chcą likwidować tych instytucji. Ale po utworzeniu nowego elitarnego klubu mogłyby one zostać zepchnięte na dalszy plan. A dla wielu państw byłaby to zbyt rewolucyjna zmiana. W takiej sytuacji istnienie instytucji powołanej do zwiększania przewidywalności i stabilności, mogłoby się jedynie stać zarzewiem nowych konfliktów.

Niewykluczone, że doszłoby do sytuacji analogicznej do niedawnego zamieszania wokół projektu piłkarskiej Superligi. Najbogatsze kluby europejskie ogłosiły, że utworzą własną elitarną ligę, do której nie będą miały wstępu niezaproszone, mniejsze zespoły. Pomysł nie przetrwał jednak długo – pod naciskiem istniejących instytucji oraz furii opinii publicznej i kibiców, bogacze musieli szybko wycofać się ze swojego pomysłu. W przypadku koncertu mocarstw nie chodzi nawet o sprzeciw małych państw. Wszak nie mają one do tego odpowiedniej siły. Ważniejsze, że wśród kontestatorów znalazłyby się większe państwa, nie zaproszone do tego elitarnego grona. Niewykluczone, że bunt podniosłaby również opinia publiczna w państwach zachodnich należących do koncertu.

Co z tym fantem zrobić?

Z tego, że koncert mocarstw nie jest najodpowiedniejszym modelem dla współczesnego świata, nie wynika jednak, że wszystko powinno zostać tak, jak jest. Wzrost Chin i Indii oraz coraz większe ambicje Rosji prędzej czy później powinny znaleźć odzwierciedlenie w układzie sił na forach międzynarodowych. Jedynie w ten sposób możliwe będzie zrównoważenie relacji między mocarstwami, a tym samym zwiększenie przewidywalności i zmniejszenie napięć. Tutaj Haas i Kupchan mają rację.

Zamiast rewolucji, którą proponują, najlepszym krokiem w kierunku potrzebnych zmian, być może, byłaby odpowiednia reforma istniejących norm i instytucji międzynarodowych. Może zamiast zastępować Radę Bezpieczeństwa ONZ koncertem mocarstw (bo taki byłby de facto skutek), należałoby rozszerzyć jej grono o Indie, Japonię i Niemcy? Można by się również zastanowić czy nie warto zmienić sposób podejmowania decyzji w niektórych ważnych kwestiach, żeby częściej wypracowywać konsensus, a rzadziej odwoływać się do instrumentu weta. Warto by też zastanowić się, czy wszystkim największym mocarstwom nie opłaca się wzmocnienie na przykład G20. Ustanowienie jej stałego sekretariatu, częstsze spotkania głów państw i możliwość podejmowania wiążących decyzji mogłoby przekształcić tę instytucję w forum, na którym zapadałyby kluczowe decyzje polityczne dotyczące kwestii, które Haas i Kupchan chcieliby oddać pod obrady koncertu mocarstw.

Ten ewolucyjny z ducha sposób dostosowywania instytucji i norm do nowego światowego porządku może być dla wszystkich zainteresowanych stron bardziej korzystny, niż tworzenie nowej instytucji. W takim scenariuszu Zachód zyskuje większy wpływ na zaaranżowanie nowego ładu, niż wtedy, gdy bierze udział w tworzeniu od podstaw nowego gremium. Jeżeli w zreformowanych instytucjach znalazłoby się więcej miejsca dla wschodzących potęg, to USA i UE przyczyniłyby się do budowy bardziej zrównoważonego ładu międzynarodowego.

Dla Rosji i Chin byłaby to realna zachęta, aby funkcjonować w ramach istniejącego systemu, a nie budować dla niego alternatywę. To prawda, że ich pozycja i wpływy nie rosłyby tak wyraźnie, jak w modelowo funkcjonującym koncercie mocarstw. Ale zyskałyby coś cenniejszego: większe zdolności koalicyjne i możliwości dyplomatycznego oddziaływania na inne państwa. A to wcale nie tak mało w dzisiejszym świecie skomplikowanych współzależności. Mniejsze państwa nie muszą się bowiem tak bardzo obawiać potężnych sąsiadów, których ambicje są stopniowo zaspokajane w dość sztywnych ramach instytucjonalnych, jak sąsiadów, którym przynależność do koncertu mocarstw daje dużo większą swobodę działania.

Nasuwa się jednak pytanie: dlaczego, skoro dla wszystkich mocarstw korzystna jest stopniowa reforma istniejących instytucji, takie działania nie są podejmowane? Reforma Rady Bezpieczeństwa ONZ od lat pozostaje w sferze planów, zaś propozycje sformalizowania spotkań G20 lata temu spotkały się ze sprzeciwem niektórych państw i od tego czasu dyskusji na nowo nie podjęto. Świat zachodni nie widzi potrzeby dostosowania do nowych czasów instytucji, które kiedyś budował, a Chiny tworzą w tym czasie instytucje alternatywne. Można to jednak tłumaczyć tym, że świat ewoluuje obecnie z jednego systemu w kolejny, na razie jeszcze bliżej nieokreślony. W takim momencie przejściowym, każde państwo chce mieć jak najwięcej do powiedzenia w tym nowym rozdaniu i na razie nie zamierza godzić się na ograniczenie swojego potencjału. Jest to klasyczny przykład „tragedii polityki mocarstw”, w której mocarstwa dążą do maksymalnego wzmocnienia swojego potencjału, ponieważ uważają, że tylko w ten sposób zapewnią sobie bezpieczeństwo.

To jednak nie zwalnia nas z obowiązku wskazywania modelu, który pozwoliłby obniżyć te napięcia i utrzymał w ryzach mocarstwowe ambicje największych państw. W tym sensie wydaje się, że stopniowa reforma istniejących instytucji jest propozycją bardziej realistyczną niż ustanowienie nowego koncertu mocarstw.

O nas bez nas

A gdzie w tym wszystkim jest Polska? Niestety od pewnego czasu nie prowadzimy polityki zagranicznej, więc są to dla nas rozważania całkowicie teoretyczne. Polskie elity rządzące nie mają nic do powiedzenia w dyskusji na temat wyłaniającego się porządku międzynarodowego, a co gorsza, nie są tym tematem zainteresowane. Gdyby koncert mocarstw w formie proponowanej przez Haasa i Kupchana pewnego dnia stał się rzeczywistością, Polska – jako państwo członkowskie UE – stałaby się jego częścią. Cóż z tego, można jednak zapytać, skoro sami w Unii się zmarginalizowaliśmy i nie mamy najmniejszego wpływu na decyzje, które zapadają w Brukseli, Berlinie i Paryżu? A jeżeli z kolei miałoby dojść do istotnych przetasowań w obecnie istniejących instytucjach, to czy jesteśmy dziś w stanie wystąpić z jakimiś istotnymi propozycjami, bądź pośredniczyć w jakiejkolwiek ważnej inicjatywie?

Pomóc może jedynie powrót do stopniowego i cierpliwego budowania swojej pozycji w Unii Europejskiej, a także utrzymywanie dialogu i co najmniej poprawnych relacji ze wszystkimi światowymi mocarstwami. Stanie się to jedynie wtedy, gdy Polska wróci do prowadzenia polityki zagranicznej i wyzwoli tę dziedzinę spod jarzma wewnętrznych rozgrywek i partyjnych interesów. Tylko wówczas możemy zacząć zapewniać sobie jakiekolwiek pole manewru w skomplikowanym świecie wielobiegunowym – niezależnie od tego, czy koncert mocarstw raz jeszcze powróci na scenę historii, czy też na zawsze pozostanie w jej annałach.

nv-author-image

Łukasz Gadzała

Łukasz Gadzała, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego i University of Birmingham. Zajmuje się analizą polityki wielkomocarstwowej oraz teoriami stosunków międzynarodowych.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *