W ostatnich dniach 2020 roku doszło do przełomu w relacjach Unii Europejskiej z Chinami. Po siedmiu latach negocjacji Bruksela i Pekin osiągnęły porozumienie polityczne w sprawie umowy inwestycyjnej. Kto na nim najwięcej zyskał, a kto stracił?
Unia Europejska i Chiny negocjowały umowę inwestycyjną od 2013 roku. Dotyczy ona przede wszystkim regulacji bezpośrednich inwestycji zagranicznych (FDI), a Europejczycy mieli dodatkowo nadzieję, że uwzględni ona ich postulaty dotyczące łatwiejszego dostępu europejskich przedsiębiorstw do chińskiego rynku.
To właśnie ta ostatnia kwestia przez lata stała na przeszkodzie porozumieniu. Pekin niechętnie patrzył na możliwość wolnej konkurencji na własnym rynku, swoje przedsiębiorstwa hojnie dotował państwowymi subsydiami, a zachodnie firmy bardzo często były zmuszane do transferu technologii w zamian za dopuszczenie do działalności w Chinach. Jednak w drugiej połowie 2020 roku Chiny zaproponowały pewne ustępstwa na rzecz przedsiębiorstw europejskich, które mają objąć m.in. branże samochodów elektrycznych czy prywatnej służby zdrowia. Chiny zobowiązały się również do pewnych zmian strukturalnych, na przykład w zakresie joint ventures przedsiębiorstw europejskich z podmiotami chińskimi. Zdaniem Komisji Europejskiej, koncesją ma być również obietnica, że Chiny będą starały się stopniowo odchodzić od korzystania z pracy przymusowej.
Mimo że wszystkie strony porozumienia ogłosiły sukces, los umowy wciąż jest niepewny. Ratyfikacja przez Parlament Europejski ma dojść do skutku w I połowie 2022 roku, gdy – co nie bez znaczenia – trwać będzie francuska prezydencja w Radzie UE. Jednak umowie w jej obecnym kształcie niechętny jest Parlament Europejski – i to od decyzji europosłów zależy, czy umowa wejdzie w życie. Jednak niezależnie od tego, czy tak się stanie, sam fakt przyspieszenia w relacjach europejsko-chińskich bardzo wiele mówi o kierunku, w którym podąża Unia Europejska z Angelą Merkel i Emmanuelem Macronem za sterami.
UE wybija się na niepodległość?
Krytycy porozumienia z Chinami mają do UE (przede wszystkim do Niemiec i Francji) liczne pretensje. Zarzucają jej lekceważenie problemu przestrzegania praw człowieka w Chinach, ale też brak realnych koncesji ze strony Pekinu i bardzo ograniczone otwarcie chińskiego rynku na europejskie przedsiębiorstwa. Wśród zarzutów – płynących również z Polski – wymienia się także brak uprzednich konsultacji z administracją Joe Bidena, która władzę objęła 20 stycznia i za cel obrała sobie poprawę relacji transatlantyckich.
Część z tych zarzutów jest słuszna. Na przykład w kwestii pracy przymusowej Chiny obiecały jedynie, że podejmą „trwałe starania” na rzecz ratyfikacji odpowiednich konwencji dotyczących przestrzegania praw pracowników. Sformułowanie to może być w przyszłości dowolnie interpretowane, a podobne obietnice tak naprawdę Chin do niczego nie zobowiązują. Większa swoboda europejskich firm na chińskim rynku także ma dotyczyć jedynie kilku branż, co według krytyków pokazuje, że z umową należało poczekać i wynegocjować od Pekinu dużo więcej. „Umowa, której nie mogę zaakceptować”, napisał francuski europoseł Bernard Guetta, wyrażając tym samym stanowisko wielu swoich kolegów z Parlamentu Europejskiego.
Niemniej przywódcy Niemiec i Francji nie bez powodu ogłosili duży sukces. Mimo że kanclerz Angelę Merkel zwykło się przedstawiać jako tę, która temperuje i wygładza dążenia prezydenta Macrona do suwerenności i strategicznej autonomii Europy, to umowa z Chinami pozwala dostrzec więcej niuansów w postawie niemieckiej pani kanclerz.
Już od paru lat, w zasadzie od początku kadencji Donalda Trumpa, Merkel twierdziła, że Europa musi liczyć na siebie i nie może wszystkich swoich aktywów lokować w sojuszu z Ameryką. Jak zresztą na łamach Foreign Policy celnie zauważa Noah Barkin, Merkel jest świadoma, że w 2020 roku ponad 74 miliony Amerykanów poparły Trumpa i z dnia na dzień swoich poglądów nie zmienią. Co więcej, pisze Barkin, w Berlinie panuje przekonanie, że prezydentura Trumpa wcale nie musiała być anomalią, po której relacje transatlantyckie wrócą na dawne tory. Dlatego też Merkel na wszelki wypadek woli zacieśniać relacje z możliwie wieloma państwami – również z mocarstwami, z którymi Ameryce nie jest po drodze. I to właśnie Merkel, mocniej nawet niż Macron, nastawała, aby negocjacje z Chinami zakończyły się najpóźniej do końca 2020 roku. Miało to postawić nową administrację amerykańską przed faktem dokonanym i ustawić Europę na pozycji partnera równorzędnego dwóm największym mocarstwom.
Nawet jeżeli polityka Merkel jest mniej spektakularna niż polityka Macrona i różni się m.in. w ocenie globalnej roli Ameryki, to ostatecznie i tak zmierza w bardzo podobnym kierunku. Kierunku, który prowadzi do budowy europejskiego bieguna w rodzącym się świecie wielobiegunowym. Czasem – jak w przypadku umowy z Chinami – odbywa się to kosztem lepszych warunków, które Unia mogłaby wynegocjować, gdyby dała sobie więcej czasu.
Ale UE nie zyskała na umowie z Chinami tyle, ile by mogła, przede wszystkim dlatego, że cała sytuacja ma być sygnałem w kierunku USA. Nie sygnałem ostrzegawczym, bo UE nadal chce żyć dobrze z Ameryką, ale sygnałem informacyjnym. Informacja wysłana do Waszyngtonu jest zaś taka, że największe państwa UE nie postrzegają rywalizacji chińsko-amerykańskiej jako nowej zimnej wojny i chcą mieć możliwości nacisku również na swoich sojuszników w Waszyngtonie. Nacisk ten może przydać się Brukseli, gdyby na przykład chęć wycofania amerykańskich żołnierzy z Europy nie okazała się jedynie przelotnym kaprysem Trumpa.
Co zyskały Chiny?
Zanim przyjrzymy się, co z tego wszystkiego wynika dla Polski, warto odnotować, że największym beneficjentem wynegocjowanej umowy są Chiny.
Po pierwsze, Pekin wykorzystał pośpiech Europy do usamodzielnienia się. Niemcy i Francja chcą, aby Europa stała się jednym z biegunów nowego wielobiegunowego porządku, a Chinom jest to bardzo na rękę. Dlaczego? Otóż układ, w którym występuje więcej niż dwóch wielkich globalnych graczy daje więcej możliwości rozgrywania i realizowania własnych interesów, wchodzenia w interakcję z różnymi partnerami i szukania wspólnego interesu nawet z państwami odległymi ideologicznie. W świecie, którego chcieliby Amerykanie – a więc nowej zimnej wojny i dwubiegunowej polaryzacji, gdzie naprzeciw Chin staje zjednoczony Zachód pod przywództwem USA – Chiny nie miałyby takiego pola manewru i musiałyby, tak jak kiedyś ZSRR, szukać pojedynczych sojuszników, głównie wśród państw dawnego Trzeciego Świata.
Po drugie, kontekst czasowy porozumienia Chin z UE w naturalny sposób wytworzył nowe napięcia na linii Bruksela-Waszyngton. Administracja Joe Bidena jest zainteresowana poprawą relacji transatlantyckich do tego stopnia, że doradcy Bidena chcieli, aby Bruksela nie spieszyła się z zawarciem porozumienia z Chinami i wcześniej skonsultowała je z USA. Tymczasem mimo wielokrotnie ponawianych próśb (m.in. Jake’a Sullivana, doradcy Bidena do spraw bezpieczeństwa narodowego) – Europejczycy nie konsultowali się z Amerykanami i zachowali się jak całkowicie niezależny od nich podmiot. W wyłaniającym się świecie wielobiegunowym to sytuacja dla Chin wymarzona.
Lekcja dla Ameryki
Stąd też płynie lekcja dla Ameryki. Chociaż UE postawiła nową administrację przed nieprzyjemnym dla niej faktem dokonanym, to Amerykanie powinni z tego przede wszystkim wyciągnąć właściwe wnioski i dostosować swoje działania do istniejącej sytuacji.
Amerykanie muszą uświadomić sobie, że dzisiejszy świat jest już wielobiegunowy, a czas, gdy polityka światowa podporządkowana była ich kaprysom, już minął. Mimo że administracja Trumpa zidentyfikowała nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa USA, to w odpowiedzi nie zdołała wypracować długofalowej strategii – ani dotyczącej współpracy z sojusznikami, ani rywalizacji z geopolitycznymi przeciwnikami. Tymczasem taka strategia w świecie wielobiegunowym jest Amerykanom nie mniej potrzebna niż w czasach zimnej wojny. Były ambasador Singapuru przy ONZ Kishore Mahbubani uważa, że Ameryka musi zmierzyć się z myślą o utracie swojej dotychczasowej pozycji najpotężniejszego państwa na świecie. Ale czy jest na to gotowa? Jaką strategię obierze? Obecna sytuacja i „prezent” w postaci umowy UE i Chin pokazuje, że pytania stawiane przez Mahbubaniego Ameryka powinna potraktować z najwyższą uwagą. W przeciwnym razie będzie częściej zaskakiwana podobnymi zdarzeniami.
Prowadzona przez administrację Trumpa polityka „negatywna” – nastawiona na zniechęcanie do wszystkiego co chińskie, bez własnej kontroferty – niczego Amerykanom nie przyniosła. Ba, Europejczyków skłoniła wręcz do intensywniejszych kontaktów z Chinami. Czy w takiej sytuacji Waszyngton nie powinien pomyśleć, co może zaproponować Europie w zamian za przesunięcie się Berlina i Paryża na pozycje bardziej sceptyczne wobec Pekinu? Od tego, czy taka oferta się pojawi i co się z niej znajdzie, będzie zależeć przyszłość relacji transatlantyckich, ale też przyszłość Unii Europejskiej – rozdartej między zwolennikami zaostrzenia kursu wobec Chin oraz tymi, którzy łakomym wzrokiem patrzą na płynące stamtąd inwestycje.
Polska (na razie) w obozie amerykańskim
W tej wewnątrzeuropejskiej rozgrywce Polska na razie dość konsekwentnie opowiada się za sojuszem z USA i – mimo początkowego zainteresowania – nie jest chętna do rozwijania współpracy z Pekinem na takim poziomie jak na przykład Węgry. Warszawa była przeciwna przyspieszaniu negocjacji nad umową inwestycyjną i lobbowała na rzecz ich przedłużenia oraz konsultacji z amerykańskimi sojusznikami. Tym samym stanęła w kontrze do najważniejszych europejskich partnerów, którzy nadal nie chcą definitywnie opowiadać się po jednej ze stron konfliktu chińsko-amerykańskiego.
W dzisiejszych uwarunkowaniach politycznych plany Polski są zbieżne z dwubiegunowymi zamiarami Amerykanów. Czy tak będzie nadal w przewidywalnej przyszłości? I czy taka polityka jest do utrzymania w czasie, gdy Amerykanie będą coraz mniej chętni do zaangażowania w Europie? Do jakiego stopnia taka polityka jest wreszcie korzystna dla samej Polski? Czy nasze interesy – z racji położenia geograficznego i uwarunkowań gospodarczych – nie leżą przede wszystkim w Europie?
Rywalizacja chińsko-amerykańska będzie coraz mocniej odbijała się na decyzjach największych państw UE. Dlatego umowa Pekinu z Brukselą to nie przelotny kaprys Merkel i Macrona, lecz świadomy – nawet jeżeli może zbyt szybko postawiony – krok na drodze do nowego ładu międzynarodowego. W najbliższych latach takich kroków będzie więcej. Czy politycy w Warszawie są na to przygotowani?
