Ukraina po wyborach lokalnych – w stronę demokracji samorządnej

Ukraina to ważny kraj ze względu na położenie, rozmiar i znaczenie geopolityczne. Jednak totalitaryzm sowiecki odcisnął na nim ponury ślad w postaci różnego rodzaju deformacji – od konfliktów tożsamościowych do słabych instytucji publicznych. Po upadku ZSRR i wybiciu się na niepodległość kraj nie zdołał powtórzyć sukcesów transformacji państw Europy Środkowej i pogrążył się w dekadach kleptokratycznych rządów – symbiozy oligarchów ze skorumpowanymi politykami.

Czas zmian nadszedł po Rewolucji Godności – serii protestów na placach wielu miast i stolicy państwa pod koniec 2013 roku, w wyniku których Ukraina ostatecznie wybrała euroatlantycki wektor rozwoju. O doniosłości i znaczeniu tej zmiany dla całego regionu świadczy reakcja przywództwa Federacji Rosyjskiej, pragnącego restauracji wpływów dawnego imperium. W odpowiedzi na prozachodni zwrot Kijowa władze rosyjskie anektowały Krym i rozpętały wojnę na wschodzie Ukrainy jako karę za niesubordynację oraz przestrogę dla innych republik postsowieckich, gdyby te również chciały wyrwać się spod moskiewskiego klosza. Wojna i okupacja nie zdołały jednak zniechęcić Ukraińców do reform, których zaczęli domagać się od swoich polityków. Jednym z symboli zapoczątkowanych wówczas przemian stała się decentralizacja, czyli reforma administracyjno-terytorialna, zakładająca transfer kompetencji od organów władzy centralnej do samorządów lokalnych.

Decentralizacja jako fundament demokratyzacji

U podstaw zapoczątkowanej w 2014 roku reformy samorządowej legła kompletnie nowa filozofia wzajemnych stosunków centrum z peryferiami, likwidująca bizantyńskie uzależnienie niesamodzielnych dotąd lokalnych urzędników od zachcianek decydentów z Kijowa. Miejsce starych korupcjogennych porządków zajęła, wzorowana na zachodnich demokracjach, nowa organizacja władzy, w której samorządy zyskiwały podmiotowość i finansową samodzielność. Wraz z nią zwiększył się poziom odpowiedzialności władzy lokalnej przed mieszkańcami, a to oznacza między innymi większą powściągliwość miejscowych polityków w składaniu wyborczych obietnic bez pokrycia. Kiedy bowiem znane są kompetencje samorządów, które w wyniku decentralizacji zyskały ustawowo gwarantowany udział w zbieraniu lokalnych podatków i danin, otrzymały we własność mienie i grunty rolne, a przede wszystkim mogą planować swoje budżety, mieszkańcy będą chętniej rozliczać swoich lokalnych urzędników ze złożonych obietnic, a w razie niezadowalającej oceny – wymieniać na nowych z pomocą karty wyborczej. Odtąd skuteczność włodarza gminy, w Ukrainie nazywanej gromadą, wywodzona będzie z umiejętnego zarządzania zasobami wsi lub miasta, a nie politycznych koneksji w stolicy kraju.

Mimo tego, że autorom decentralizacji nie udało się na razie przeforsować koniecznych poprawek do konstytucji (brakuje głosów w parlamencie), reforma była kontynuowana za pośrednictwem ustaw i objęła kilka ważnych etapów. Jednym z nich była tak zwana finansowa decentralizacja (zwiększenie samodzielności materialnej gromad), w wyniku której dochody samorządów wzrosły o ponad 30 procent. Ustawa o dobrowolnym łączeniu się gromad – najczęściej małych, biednych miejscowości na rządowym garnuszku (ok. 11 tysięcy przed reformą) – w większe i finansowo samodzielne jednostki terytorialne (ok. 1,5 tysiąca po reformie) stworzyła fundamenty najniższego szczebla samorządu terytorialnego Ukrainy.

Kolejnymi ważnymi krokami stały się ustawy o współpracy połączonych gromad i zasadach polityki regionalnej, a także pakiet aktów prawnych zwiększających kompetencje organów samorządu, dzięki którym na niższy szczebel delegowano zadania w zakresie usług publicznych. Większa autonomia miała stworzyć warunki dla szybszego rozwoju i bogacenia się gmin, co w opinii entuzjastów reformy nie tylko pomoże zatrzymać masową emigrację ludności do innych krajów, ale zwiększy partycypację obywateli i przyczyni się do rozwoju ukraińskiej demokracji. Ponadto, jak dowodzi pracujący w Kijowie niemiecki politolog Andreas Umland, decentralizacja będzie krokiem milowym na drodze integracji europejskiej Ukrainy, zbliżając kraj do zachodnich standardów w zakresie praworządności i zarazem oddalając od sowieckich tradycji centralizmu, kultywowanego w dzisiejszej Rosji.

Niektórzy sceptycy decentralizacji zwracają uwagę na zagrożenie wzrostem separatyzmu w poszczególnych regionach kraju, takich jak Donbas i Zakarpacie. Wskazują, że pod płaszczykiem większej autonomii samorządów działacze mniejszości węgierskiej, niejawnie wspierani przez Budapeszt, będą realizować scenariusz pełzającej federalizacji Ukrainy. O taki rozwój sytuacji otwarcie zabiega Kreml, forsując postulat federalizacji jako warunku zakończenia konfliktu na wschodzie kraju. Kijów reaguje jednak na argumenty przeciwników reformy ze spokojem, zwracając uwagę na mechanizmy kontrolne w postaci miejscowych organów administracji państwowej na poziomie powiatów i województw, których zadaniem jest pilnowanie bezpieczeństwa i nadzór nad konstytucyjnością działań organów samorządu lokalnego. Emocje studzą także eksperci na czele z ideologiem wdrażanej decentralizacji Anatolijem Tkaczukiem. Według niego prawidłowo zrealizowana reforma wzmocni a nie osłabi państwo. W poprzednim nieefektywnym systemie przewodniczący obwodowej administracji państwowej (odpowiednik wojewody i marszałka sejmiku w jednym) zamiast pilnować interesu państwa wikłał się w układy z regionalnymi elitami, zawierając kruche, nierzadko sytuacyjne personalne sojusze. Często kończyło się to źle, a najbardziej doniosłym przykładem wadliwego mechanizmu checks and balances przed 2014 rokiem był Krym. Natomiast w dobrze zdecentralizowanym państwie kompetencje samorządu i administracji centralnej są rozdzielone, dlatego ukraińska reforma podąża we właściwym kierunku.

Wybory papierkiem lakmusowym decentralizacji?

Niekoniecznie, jeśli chodzi o krótką perspektywę czasu. Miernikiem sukcesu tej reformy stanie się bowiem zdolność wspólnot lokalnych do wykorzystania jej potencjału w rozwoju swoich małych ojczyzn. Wydaje się, że największym wyzwaniem będzie uświadomienie przez Ukraińców własnej sprawczości obywatelskiej, pokonanie apatii wynikającej z nikłego zaufania do polityków oraz podniesienie wiedzy na temat filozofii samorządności. Na zmianę zbiorowej świadomości mieszkańców, którą na naszych oczach zapoczątkowuje decentralizacja, trzeba będzie poczekać. Dowodzi tego choćby rekordowo niska frekwencja w niedzielnych wyborach, która według danych z exit-poll wyniosła niecałe 37 procent – o przeszło dziesięć mniej niż pięć lat temu. Z drugiej strony, doświadczenia polskiej reformy samorządowej z lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku są optymistycznym drogowskazem dla zmieniającej się Ukrainy. Niedzielny plebiscyt, mimo rozczarowującej frekwencji, dostarczył też mnóstwo pozytywnych sygnałów. Na przykład, zgodnie z nową ordynacją ukraińscy wyborcy głosowali na otwarte listy w systemie proporcjonalnym, co sprzyjało transparentności procesu. Ponadto, ustawodawca zadbał o równy dostęp kobiet i mężczyzn do realizacji biernego prawa wyborczego (kwoty). Po raz pierwszy od 2014 roku głosowanie umożliwiono w pełnym zakresie także przesiedleńcom z okupowanego Donbasu i Krymu, a odwieczna plaga ukraińskich wyborów – kupowanie głosów przez nieuczciwych kandydatów – tym razem nie powtórzyła się na masową skalę, w dużej mierze dzięki zaostrzonym przepisom kodeksu karnego. Niepoślednią rolę odegrało wysokie zainteresowanie opinii publicznej wynikami niedzielnego plebiscytu, którego znaczenie bezprecedensowo wzrosło na skutek decentralizacji. Jak na kraj targany wojną, pandemią i skutkami kryzysu gospodarczego Ukraina poradziła sobie z pierwszymi demokratycznymi wyborami do nowo utworzonych gromad na tak wielką skalę, które wieńczą ponad 5 lat reformy samorządowej. Zbudowanie systemu, w którym realny trójpodział władzy jest rzeczywistością a nie myśleniem życzeniowym to wciąż zadanie na przyszłość dla młodej ukraińskiej demokracji. Jej najsłabszym ogniwem niezmiennie pozostaje skorumpowane, nieuczciwe sądownictwo. Lecz fakt, że mimo wątpliwych praktyk w kampanii wyborczej (zgodnie z raportem z obserwacji Civil Network OPORA), prezydent Zełeński i jego „Sługa Narodu” nie zdołali powtórzyć spektakularnego zwycięstwa z ubiegłorocznych wyborów krajowych świadczy o postępującej zmianie kultury politycznej oraz narodzinach silnych instytucji publicznych.

Podsumowanie

Ukraina wciąż jest krytykowana za niedostateczną skalę reform, zainicjowanych po Rewolucji Godności, okupionych krwią i cierpieniem wielu obywateli. Sceptycy głośno punktują decydentów i społeczeństwo za największe zaniedbania, jakimi są utrzymujące się wpływy oligarchów, kieszonkowe media i skorumpowane sądy. Choć nie można zaprzeczyć, że przez ostatnie pięć lat państwo ukraińskie przeszło dużą metamorfozę i odnotowało wiele sukcesów, takich jak szereg ważnych reform instytucjonalnych, ruch bezwizowy z Unią Europejską czy odbudowa potencjału armii, wciąż nie udało się pozbyć reputacji jednego z najbiedniejszych państw Europy. Trwająca pandemia i skutki nadchodzącego kryzysu gospodarczego jeszcze bardziej oddalą perspektywę dobrobytu i uzbroją wielu nieuczciwych polityków w argumenty na rzecz zaniechania dalszych reform. W obliczu niełatwych czasów trudniej wyrokować, jaki będzie los walki o ukraiński Donbas i okupowany Krym, ale niepewność jutra stała się wspólną troską niemal wszystkich społeczeństw świata.

W tej sytuacji, mając w pamięci spektakularny sukces polskiej reformy samorządowej, należy bacznie obserwować postępy ukraińskiej decentralizacji. Istnieje szansa, że to właśnie ta reforma będzie w przyszłości stawiana za przykład jako najbardziej udany i tak długo oczekiwany przełom.

 

nv-author-image

Nedim Useinow

Nedim Useinow jest członkiem Rady Koordynacyjnej Światowego Kongresu Tatarów Krysmkich w Polsce. Absolwent studiów w zakresie nauk politycznych na Uniwersytecie Gdańskim. Od 2003 roku związany z sektorem pozarządowym w Polsce i na Ukrainie.

1 myśl na “Ukraina po wyborach lokalnych – w stronę demokracji samorządnej”

  1. Pingback: Ukraina po wyborach lokalnych – w stronę demokracji samorządnej – Meandry Wschodu

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *