Mocne uderzenie w Karlsruhe, które słychać było w Warszawie

Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2020 r. w sprawie EBC

To było mocne uderzenie z Karlsruhe. Drugi Senat Federalnego Trybunału Konstytucyjnego podtrzymał 5 maja 2020 r.[1] złożone w 2015 r. skargi konstytucyjne przeciwko programowi skupu obligacji państwowych PSPP (Public Sector Purchase Programme) Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Nie stoi temu na przeszkodzie wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) z 11 grudnia 2018 r., bowiem w odniesieniu do kontroli proporcjonalności decyzji wydanych w celu realizacji PSPP został on również wydany ultra vires. Przez ultra vires – poza zakresem kompetencji – rozumie się przypadek, gdy organ europejski, taki jak EBC, wykracza w pracy poza swoje kompetencje. Tą decyzją sędziowie z Karlsruhe po raz pierwszy zakwestionowali orzeczenie najwyższego unijnego sądu.

Federalny Trybunał Konstytucyjny domaga się wyjaśnienia

Na dalszy plan zeszła sporna kwestia, czy EBC był uprawniony do skupu obligacji państwowych na ogromna skalę. Do końca 2018 r. w ramach programu skupu obligacji państwowych napłynęło na rynki finansowe 2,6 biliona euro. EBC, a potem TSUE były za to nie tylko chwalone, ale i krytykowane[2].EBC posiada mandat jedynie do prowadzenia polityki pieniężnej, nie może natomiast prowadzić polityki gospodarczej – jest to sprawa państw narodowych. Federalny Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 5 maja nie zarzucił jednak EBC – jak można było przeczytać – przekroczenia granicy między polityką pieniężną i polityką gospodarczą. Oczywistego obejścia tego zakazu nie dało się stwierdzić.

Jednakże według założenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego EBC wykonywał swoje kompetencje bez zbadania proporcjonalności swojego programu zakupu zgodnie z wymogami art. 5 Traktatu UE. Sedno zarzutu wobec TSUE polega więc na tym, że nie wyjaśnił on wystarczająco stanu faktycznego. Federalny Trybunał Konstytucyjny dał rządowi federalnemu trzy miesiące na skłonienie EBC do dokonania rewaluacji programu[3]. Bundesbank miałby zakaz uczestnictwa w realizacji programu zakupu obligacji państwowych PSPP, jeśli Rada EBC nie wykaże w terminie trzech miesięcy w zrozumiały sposób, że zakładane w ramach PSPP cele polityki pieniężnej nie są nieproporcjonalne do związanych z nimi skutków w dziedzinie polityki gospodarczej i fiskalnej.

W roku 2017 sędziowie Drugiego Senatu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego skierowali do TSUE kilka pytań, dotyczących trwającego postępowania. Próbowali wówczas skłonić TSUE do nałożenia bardziej rygorystycznych wymogów. W celu przeforsowania tego stanowiska Federalny Trybunał Konstytucyjny zagroził mniej lub bardziej otwarcie, iż w przeciwnym razie przyjmie założenie, że działania EBC jako akt ultra vires są prawnie nieskuteczne i wobec tego takie organy niemieckie, jak Bundesbank nie mogą w nich uczestniczyć. Odpowiedź TSUE na postawione pytania w wyroku w sprawie PSPP z grudnia 2018 r. była widocznie zdaniem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego niewystarczająca. Dlatego też podjęta teraz decyzja była do przewidzenia.

Triumf dla Polski?

Dla nikogo nie mogło być także zaskoczeniem, że niemiecki wyrok został w Polsce triumfalnie podchwycony jako potwierdzenie jej własnej krytyki UE, bo przecież to państwo członkowskie UE jest uwikłane w szereg postępowań przed TSUE, związanych z wątpliwościami, co do jego praworządności.

W przypadku decyzji sędziów z Karlsruhe chodzi o „jeden z najważniejszych wyroków w historii Unii Europejskiej“, napisał polski szef rządu Mateusz Morawiecki dla „Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung“ (FAS). Być może po raz pierwszy zostało powiedziane z taką jasnością: „Traktaty są tworzone przez państwa członkowskie i to one określają, gdzie leżą granice kompetencji organów UE.“ [4]

Już w dniu ogłoszenia przez FTK wyroku w sprawie EBC polskie Ministerstwo Sprawiedliwości ogłosiło na pośpiesznie zwołanej konferencji prasowej, że wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego ma ogromne znaczenie dla sporu między Polską a Komisją Europejską odnośnie reformy sądownictwa w Polsce. Wiceminister sprawiedliwości Sebastian Kaleta przypomniał wyjaśnienie Komisji Europejskiej w odniesieniu do Polski, według którego prawo unijne ma pierwszeństwo przed prawem polskim i polską konstytucją. Była to europejska reakcja na oświadczenie polskiego Trybunału Konstytucyjnego z kwietnia 2020 roku, według którego Unia Europejska nie jest uprawniona do kwestionowania statusu sędziów w Polsce[5]. Teraz jest on ciekaw, czy Komisja Europejska skomentuje decyzję niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego w ten sam sposób.

Możliwe są kroki prawne przeciwko Niemcom

Podczas gdy polski rząd z zadowoleniem przyjmuje wyrok FTK z 5 maja, Komisja Europejska rozważa wszczęcie przeciwko Niemcom postępowania w związku z naruszeniem traktatu. Opinie co do tego, czy takie postępowanie byłoby krokiem właściwym, są jednak zróżnicowane. Zobaczymy, czy Komisja Europejska podejmie przeciwko Niemcom działania prawne, czy nie. Jednak nikt nie wydaje się być zainteresowany eskalacją.

TSUE zareagował ozięble i ogłosił na swojej stronie internetowej 8 maja 2020 r., że nie komentuje wyroków sądów krajowych. „Ogólnie“ można jednak wskazać na ugruntowane orzecznictwo TSUE, „zgodnie z którym wyrok TSUE, wydany w trybie prejudycjalnym, jest dla sądu krajowego, który zwrócił się o jego wydanie, wiążący.” Dalej stwierdza się: „W celu zapewnienia jednolitego stosowania prawa Unii jedynie TSUE, ustanowiony w tym celu przez państwa członkowskie, jest właściwy do orzekania, że dany akt organu Unii jest sprzeczny z prawem Unii.”[6]

Krytykę słyszy się także w kręgach prawniczych

Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego wywołał wręcz zaciekłe protesty, zwłaszcza w innych państwach UE, a po części także w niemieckich środowiskach prawniczych. „Stawką jest europejska społeczność prawnicza“ ocenił prof. dr Franz C. Mayer z Uniwersytetu w Bielefeld podczas debaty ekspertów w komisji Bundestagu do spraw europejskich 25 maja 2020 r.[7]. Wyrok ten stanowi atak na niezależność Europejskiego Banku Centralnego (EBC) i na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który w 2018 r. zaakceptował skup obligacji.

W istocie zarzut krytyków polega na tym, że tylko TSUE ma prawo stwierdzać, iż dany akt jakiegoś organu UE narusza prawo UE. Dotyczy to także kwestii, czy działanie UE ma podstawę w przepisie upoważniającym. W przeciwnym razie Trybunał nie mógłby spełniać swojego zadania, jakim jest zapewnienie jednolitego obowiązywania i stosowania prawa europejskiego w państwach członkowskich. Fakt, że również TSUE, jak każdy sąd, może popełniać błędy, nie jest wystarczającym powodem do relatywizowania jego kompetencji orzeczniczych[8].

Prawo europejskie jest wiążące

Krytykowano również ostrość niektórych sformułowań w uzasadnieniu wyroku z 5 maja 2020 r. Federalny Trybunał Konstytucyjny napisał, że decyzja, podjęta przez TSUE w odniesieniu do kontroli proporcjonalności tego programu „jest rażąco niezrozumiała” i „obiektywnie samowolna”, a zatem przekraczająca kompetencje TSUE (ultra vires). Jednakże to właśnie świadczy o wyjątkowym charakterze decyzji Federalnego Trybunału Konstytucyjnego: uznaje on orzeczenia TSUE za wiążące oczywiście także wtedy, gdy jest innego zdania. Poniżej progu „samowoli“ decyzje TSUE muszą być przez państwa członkowskie, a tym samym także przez FTK, akceptowane i wdrażane. Nie ulega to dla Federalnego Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości.

Niektórzy wyrażali pogląd, że Federalny Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 5 maja 2020 wzmocnił społeczeństwo obywatelskie i parlamentaryzm. EBC ma wszelkie powody, by wziąć pod uwagę zaniepokojenie obywateli. Rewaluacja strategii EBC powinna być zrobiona już dawno[9]. Słusznie wskazuje się w tym kontekście, że powody, które skłoniły Federalny Trybunał Konstytucyjny do przyjęcia aktu ultra vires i ograniczanie niezależności sądownictwa w Polsce, przeciwko czemu dotychczas konsekwentnie występował TSUE, w żaden sposób nie są ze sobą porównywalne.[10].

Zarówno zwolennicy monopolu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i reprezentanci przeciwnego stanowiska mogą powoływać się na całkiem logiczne uzasadnienia. Nie ma tu miejsca, aby odpowiednio to udokumentować. W każdym razie ta decyzja jeszcze długo będzie zajmować politykę i naukę.

Konsekwencje na arenie europejskiej

Interesująca pozostaje kwestia, jaki wpływ mieć będzie postępowanie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego na europejską społeczność prawniczą. Spór o politykę pieniężną da się z biegiem czasu wyjaśnić, ale stosunek do TSUE mógłby doznać uszczerbku. Sędziowie z Karlsruhe zdawali sobie sprawę z możliwego niebezpieczeństwa, że w konsekwencji podjętej decyzji osoby trzecie będą nadużywać powoływania się na ich orzeczenia. Na wzmiankę o tym, że w Polsce panuje wręcz radość, były prezydent Federalnego Trybunału Konstytucyjnego prof. Voßkuhle powiedział: „Czy naprawdę chcemy kierować się tym, jak polscy, czy jacyś inni politycy mogą ewentualnie zareagować na jakąś decyzję? Czy to ma być kryterium dla Trybunału Konstytucyjnego?“ Przecież niemiecki wyrok mówi właśnie o tym, że TSUE powinien kontrolować więcej i intensywniej. „Nie wydaje mi się, że odpowiada to stanowisku polskiego rządu.“[11]

W sporze prawnym z Polską TSUE otrzymuje poparcie z Karlsruhe

Postanowieniem z 8 kwietnia 2020 r. TSUE przychylił się do wniosku Komisji Europejskiej z 23 stycznia o zastosowanie środków tymczasowych. Zgodnie z nim tzw. „Izba Dyscyplinarna“, utworzona przy Sądzie Najwyższym (SN) jesienią 2018 r. w ramach restrukturyzacji sądownictwa, musi na razie zawiesić działalność. Powodem był fakt, że niezależność tej Izby jest wątpliwa i stanowi ona ryzyko dla niezależności polskich sądów.

Rząd polski był oburzony i rozważał w odpowiedzi na to zbadanie przez polski Trybunał Konstytucyjny, czy sędziowie luksemburscy nie przekroczyli swoich kompetencji. „Wiążący charakter tego postanowienia nie może być kwestionowany przez sądy krajowe“ oświadczył komisarz do spraw sprawiedliwości Reynders.

Z tego względu przypuszcza się powszechnie, że przy najbliższej okazji polski Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że postanowienia TSUE w sprawie polskiej reformy sądownictwa zostały najwyraźniej wydane niezgodnie z jego kompetencjami. Na sędziów z Karlsruhe nie mógłby się w każdym razie powoływać. Sędzia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego dr Maidowski podkreślił[12], że Federalny Trybunał Konstytucyjny absolutnie nie kwestionuje autorytetu TSUE. Jeśli mierzyć orzeczenia TSUE w sprawie polskiej reformy sądownictwa miarą orzeczenia w sprawie EBC, dochodzi się do konkluzji, że orzeczenia te z pewnością nie są orzeczeniami ultra vires. Wyroki TSUE, wydane w sprawie Polski, są klasyczną, dobrą pracą sędziowską. W sprawie dialogu z Polską na temat praworządności jest poza wszelką wątpliwością, że TSUE ma pełne poparcie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

Z niemieckiego przełożya Elżbieta Michałowska

[1] BVerfG Pressemitteilung Nr. 32/2020 vom 5. Mai 2020 https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/bvg20-032.html

[2] Prof. Dr. Dres. h.c. Paul Kirchhof „Chance für Europa“, FAZ 20.05.2020

[3] Prof. Dr. Dieter Grimm „Jetzt war es so weit“ FAZ 18.05.2020

[4] https://www.dw.com/de/polen-lobt-ezb-urteil-des-bundesverfassungsgerichts/a-53383909

[5] Wyroki Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 20.04.2020 i 21.04.2020 dot. tzw. uchwały trzech Izb Sądu Najwyższego z 23.01.2020

[6] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej KOMUNIKAT PRASOWY Nr 58/20 z 8 maja 2020

https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2020-05/cp200058de.pdf

[7] Eksperci krytykują wyrok Karlsruhe w sprawie EBC https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2020/kw22-pa-europa-urteil-696678

[8] Prof. Dr. Günter Hirsch „Zwei Wächter in Schilda“ in FAZ vom 20.05.2020

[9] Prof. Markus Kerber https://www.eaberlin.de/nachlese/chronologisch-nach-jahren/2020/gastbeitrag-markus-kerber-coronabonds/

[10] FAZ Einspruch exklusiv vom 19.05.2020: „Ein Befreiungsschlag“, Prof. Dr. Wolfgang Kahl