Własność państwowa powraca

W spuściźnie po gospodarce zwanej socjalistyczną lub centralnie sterowaną niepodległa Polska dostała tysiące przedsiębiorstw, które stanowiły własność państwową. Przedsiębiorstwa te w zdecydowanej większości dysponowały przestarzałymi technologiami, cechowały się ogromnymi przerostami zatrudnienia i wytwarzały produkty niskiej jakości. Kluczem do ich modernizacji i poprawy efektywności, a tym samym sposobem na dostosowanie do działania w warunkach rynkowych, była sprzedaż w ręce prywatne. W tym celu już w 1990 roku powołano Ministerstwo Przekształceń Własnościowych, które miało za zadanie poprowadzenie procesu prywatyzacji przedsiębiorstw należących do państwa. W 1996 roku kompetencje tego organu rozszerzono – obok kontynuowania prywatyzacji zaczął on również wykonywać prawa z akcji i udziałów w spółkach, które pozostawały własnością Skarbu Państwa – i w ślad za tym nastąpiła zmiana jego nazwy na Ministerstwo Skarbu Państwa.

 

Mimo ogromnej pracy wykonanej przez Ministerstwo Przekształceń Własnościowych, a później Ministerstwo Skarbu Państwa w dwudziestopięcioleciu 1990-2015, udział sektora państwowego w polskiej gospodarce pozostał wysoki. W świetle danych OECD spośród 34 krajów skupionych w ramach tej organizacji największym zakresem państwowej własności przedsiębiorstw cechuje się właśnie Polska. Podobny zakres własności państwowej ma miejsce w Rumunii, Chorwacji i Turcji, natomiast w porównaniu z krajami takimi jak Wielka Brytania, Holandia i Japonia w Polsce jest około trzykrotnie wyższy. Taka struktura własnościowa gospodarki wskazywała na potrzebę kontynuacji procesu prywatyzacji i tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sektora prywatnego. Tymczasem rząd PiS wyłoniony z wyborów 2015 roku podjął cały szereg działań prowadzących w przeciwnym kierunku.

 

W 2016 roku proces prywatyzacji praktycznie został zahamowany, a na początku 2017 roku Ministerstwo Skarbu Państwa uległo likwidacji. W ramach zmiany zarządzania majątkiem państwowym 432 spółki, które pozostawały dotąd w gestii zlikwidowanego ministerstwa, przekazano w zarządzanie poszczególnym ministrom. Najwięcej, bo w sumie ponad 240 spółek, otrzymał minister finansów i rozwoju (rozdzielenie funkcji ministra finansów i ministra rozwoju nastąpiło w późniejszym okresie), nad 47 spółkami objął pieczę minister infrastruktury i budownictwa, a nad 42 – minister energii. Minister obrony otrzymał 20 spółek, a minister sportu i turystyki musiał się zadowolić pięcioma. Przy rozdzielaniu spółek starano się dopasować profil ich działalności do zakresu kompetencji poszczególnych resortów, ale nie zawsze okazywało się to oczywiste i najatrakcyjniejsze podmioty ministrowie wzajemnie wyrywali sobie z rąk. W szeregu przypadków doprowadziło to w krótkim okresie do wielokrotnych zmian w radach nadzorczych i zarządach tych podmiotów.

 

Obok zatrzymania prywatyzacji i rozproszenia państwowego nadzoru właścicielskiego, w nowym zarządzaniu majątkiem państwowym pojawił się jeszcze jeden element, którym jest wtórne upaństwawianie (renacjonalizacja) sprywatyzowanych wcześniej podmiotów, a nawet próby nacjonalizacji takich, które od samych swoich początków funkcjonowały jako prywatne.

 

Podstawową rolę w rozszerzaniu zakresu państwowej własności odgrywa kontrolowany przez rząd Polski Fundusz Rozwoju (PFR), który powstał w kwietniu 2016 roku na fundamencie, jaki stanowiły działające od 2013 roku Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR). Polskie Inwestycje Rozwojowe utworzono w celu wspierania innowacyjnych rozwiązań w polskiej gospodarce, natomiast za znamienny przychodzi uznać fakt, że największe dotychczasowe zaangażowania finansowe ich następcy, Polskiego Funduszu Rozwoju, dotyczyły renacjonalizacji lub nacjonalizacji podmiotów prywatnych.

 

© istock/BrianAJackson

 

Operacją o szczególnej skali i znaczeniu było ponowne przejęcie pod państwową kontrolę banku Pekao SA, czego dokonano w czerwcu 2017 roku. Włoski inwestor strategiczny, UniCredit Group, znalazł się w trudnej sytuacji finansowej i był zmuszony sprzedawać swoje najcenniejsze aktywa (pakiet 10% akcji Pekao SA sprzedał już wcześniej), więc możliwość odkupienia banku w pewnym sensie pojawiła się sama. Całkowita wartość transakcji opiewała na 10,6 mld zł (przy cenie 123 zł za akcję), a nabywcami ze strony polskiej były kontrolowany przez państwo ubezpieczyciel PZU SA (6,5 mld zł) oraz Polski Fundusz Rozwoju (4,1mld). Zważywszy, że w półtorarocznym okresie, jaki upłynął od dnia zakupu, giełdowa cena akcji Pekao SA obniżyła się o ponad 10% (do 110 zł), w ujęciu księgowym straty samego tylko PFR z tego tytułu można szacować na 400 mln zł. Obok redukcji wartości pakietu akcji bardziej niepokojący wydaje się jednak inny aspekt operacji – upaństwowiony de facto bank, w którym akcjonariusze mniejszościowi pozbawieni są wpływu na zarządzanie, może podlegać politycznym naciskom w zakresie finansowania projektów ważnych dla rządzących ze względów propagandowych, ale trudnych do obrony w kategoriach biznesowych.

 

Inne znaczące przedsięwzięcie, w które zaangażowany został Polski Fundusz Rozwoju, to wtórne upaństwowienie spółki PESA Bydgoszcz SA, największego w kraju producenta pojazdów szynowych (pociągów, tramwajów, lokomotyw). PESA przez długie lata uchodziła za przykład wyjątkowo udanej prywatyzacji majątku państwowego. W 2001 roku stojące na skraju bankructwa Bydgoskie Zakłady Naprawcze Taboru Kolejowego (ZNTK) zostały odkupione od Skarbu Państwa przez spółkę menedżerską, która w kolejnych kilkunastu latach rozwinęła je w przedsiębiorstwo zatrudniające ponad 3,5 tysiąca pracowników i uzyskujące przychody ze sprzedaży sięgające 2 mld zł (2014). Niestety, szereg błędów w zarządzaniu szybko rosnącym przedsiębiorstwem (nadmiernie rozbudowany portfel kontraktów, nieterminowa realizacja zamówień i konieczność płacenia kar umownych, zaangażowanie w zbyt liczne przetargi wymagające budowy prototypów, niedobór wykwalifikowanych pracowników) sprawił, że od 2015 roku spółka zaczęła odnotowywać ujemne wyniki finansowe. Kapitały własne stopniały do poziomu stanowiącego równowartość zaledwie jednej dziesiątej ciążących na spółce zobowiązań. W warunkach tak głębokiej nierównowagi finansowej realna stała się groźba ogłoszenia upadłości. Innym możliwym rozwiązaniem, zgodnym z regułami gospodarki rynkowej, było przejęcie przez silnego inwestora strategicznego (w grę wchodziła, między innymi, czeska Škoda). Ostatecznie w lipcu 2018 roku umowę inwestycyjną z PESA Bydgoszcz SA podpisał Polski Fundusz Rozwoju (przejmie 99,8% akcji spółki – 0,2% pozostają w rękach pracowników – oraz docelowo zainwestuje w spółkę 300 mln zł). W ten sposób bydgoskie przedsiębiorstwo ponownie stało się podmiotem właścicielsko kontrolowanym przez państwo.

 

Przypadek renacjonalizacji o umiarkowanym ciężarze finansowym, ale mocnym wydźwięku propagandowym stanowi przejęcie przez Polski Fundusz Rozwoju spółki Polskie Koleje Linowe (właściciela – między innymi – kolejki na Kasprowy Wierch). Polskie Koleje Linowe sprywatyzowane zostały w 2013 roku, natomiast w październiku 2018 roku PFR zawarł umowę z funduszem Mid Europa Partners na zakup 100% udziałów w spółce Altura będącej właścicielem 99,77% udziałów w Polskich Kolejach Linowych (pozostałe 0,23% udziałów stanowi własność samorządów z Podhala).

 

Środki pochodzące z Polskiego Funduszu Rozwoju wykorzystywane są nie tylko w renacjonalizacji przedsiębiorstw sprywatyzowanych w przeszłości, ale w oparciu o nie w 2018 roku została już podjęta także próba nacjonalizacji przedsiębiorstwa, które od podstaw stworzono jako podmiot prywatny i które nigdy państwowe nie było. Próba ta – zakończona tylko częściowym powodzeniem – dotyczyła poznańskiej firmy Solaris Bus & Coach SA. Przedsiębiorstwo to jest wyspecjalizowane w produkcji autobusów, trolejbusów i tramwajów, a także autobusów elektrycznych, zatrudnia 2300 osób w Polsce i 300 w przedstawicielstwach za granicą, z sukcesem eksportuje swoje produkty do 32 krajów i cieszy się dobrą kondycją finansową. Jego przypadek jest o tyle odmienny od przedstawionych wyżej, że poznańska firma od chwili powstania w 1996 roku była nieprzerwanie własnością prywatną. W odniesieniu do niej nie chodziło zatem o renacjonalizację, lecz o klasyczną nacjonalizację pierwotną. Okazję do przejęcia firmy przez państwo stworzyła decyzja twórców i dotychczasowych jej właścicieli o wycofaniu się z aktywnego prowadzenia biznesu. Ostatecznie nabywcą Solaris Bus & Coach, którego wybrali sprzedający, okazało się hiszpańskie przedsiębiorstwo Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles (CAF), ale Polski Fundusz Rozwoju zawarł z tym nabywcą wstępne porozumienie o późniejszym odkupieniu 35% udziałów.

 

Renacjonalizacja połączona z wyjątkowo chaotycznym profilowaniem produkcji przedsiębiorstwa dotknęła Autosan w Sanoku, fabrykę autobusów o znanej z czasów PRL marce, która została sprywatyzowana w latach dziewięćdziesiątych (weszła wtedy w skład Grupy Zasada). Jej upadłość ogłoszona została w 2013 roku. W 2016 roku sanocką fabrykę od syndyka masy upadłościowej odkupiły dwie spółki wchodzące w skład Polskiej Grupy Zbrojeniowej – Huta Stalowa Wola SA i PIT-Radwar SA, a tym samym fabryka stała się ponownie własnością państwową. I dopiero po przeprowadzeniu renacjonalizacji upadłej fabryki rozpoczęto analizy dotyczące tego, co mogłaby ona produkować. Kolejno wskazywano na autobusy dla wojska, kabiny dowodzenia dla rakiet Patriot, a wreszcie autobusy elektryczne, ale i to skończyło się rolą poddostawcy konstrukcji szkieletowych autobusów dla producenta niemieckiego. Najnowsze propozycje wobec Autosanu to jeszcze jedna zmiana właściciela, chociaż nadal w ramach własności państwowej, a mianowicie przejęcie przez Polską Grupę Energetyczną. W nowej konfiguracji fabryka miałaby wytwarzać pojazdy do obsługi linii energetycznych. W przypadku Autosanu widać wyraźnie pierwszeństwo politycznej decyzji o upaństwowieniu upadłego podmiotu prywatnego przed wypracowaniem koncepcji miejsca, jakie podmiot ten miałby zająć w gospodarce.

 

Przypadkiem przeobrażenia przedsiębiorstwa w polską własność państwową, do którego najbardziej pasuje używane niekiedy słówko „repolonizacja”, jest przejęcie przez Polską Grupę Energetyczną aktywów EDF Polska. Pojęcie „repolonizacji” wydaje się w tym przypadku właściwsze od „renacjonalizacji”, bo EDF Polska stanowiła składnik francuskiego koncernu EDF (Électricité de France), w którym ponad 80% udziałów posiada państwo francuskie. Mieliśmy więc do czynienia ze specyficzną sytuacją, gdy na terenie Polski działało przedsiębiorstwo kontrolowane wprawdzie przez kapitał zagraniczny, ale nie prywatny, lecz państwowy (stanowiło to wynik umowy międzyrządowej zawartej pod koniec lat dziewięćdziesiątych). W wyniku przejęcia sfinalizowanego w listopadzie 2017 roku doszło zatem do przywrócenia rodzimej własności państwowej w miejsce zagranicznej własności państwowej.  Nabyte przez Polską Grupę Energetyczną (za 4,3 mld zł) aktywa EDF w Polsce obejmują elektrownię w Rybniku oraz osiem elektrociepłowni w największych polskich miastach. Gotowość EDF do sprzedaży aktywów w Polsce wynikała ze stopniowego wycofywania się koncernu z energetyki węglowej, jak również z nadspodziewanie wysokich kosztów ponoszonych przez koncern w związku z budowaną na terenie Wielkiej Brytanii elektrownią jądrową Hinkley Point C. Warto zwrócić uwagę na fakt, że już w 2016 roku koncern EDF wszczął procedury prowadzące do podziału jego aktywów w Polsce i cząstkowej ich sprzedaży inwestorom prywatnym, ale rząd polski wykorzystał swoje uprawnienia do zablokowania tych transakcji.

 

Szczególny charakter miała także renacjonalizacja Stoczni Gdańsk (dawnej Stoczni Gdańskiej im. Lenina).  Prywatyzacja stoczni, która ostatecznie popchnęła ją do wegetacji na marginesie rynku, rozpoczęła się pod pierwszymi rządami PiS w grudniu 2006 roku, gdy dokonano sprzedaży wstępnego pakietu 5% akcji ukraińskiemu oligarsze, Serhijowi Tarucie (związanemu wówczas z Przemysłowym Związkiem Donbasu – ISD). Całą procedurę podniesienia udziałów Taruty do ponad 80% przeprowadził rząd PiS w 2007 roku, a rząd PO-PSL w listopadzie tegoż roku (czyli w momencie swego powołania) nie miał innego wyjścia niż zaakceptować ustalenia poczynione przez poprzedników. Natomiast w lipcu 2018 roku PiS postanowił odwrócić o 180 stopni swoją politykę z lat 2006-2007 i stocznię na powrót znacjonalizował (tym razem wykorzystując środki Agencji Rozwoju Przemysłu). Przedstawiono to jako realizację dalekosiężnej rządowej strategii.

 

Przedstawione tutaj przykłady nie stanowią pełnej listy przeprowadzonych ostatnio operacji, które zmierzają do rozszerzenia obecności państwa w polskiej gospodarce. Oczywiście nie zagraża to całkowitemu odepchnięciu jej od reguł rynku, wyraźnie jednak ujawnia preferencje w polityce gospodarczej, które przyświecają rządzącym dzisiaj Polską.

 

nv-author-image

Dariusz Filar

profesor Wydziału Ekonomicznego na Uniwersytecie Gdańskim, redaktor i publicysta „Przeglądu Politycznego”.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *