Francusko-niemiecka lokomotywa integracji i polskie liberum veto

Opuszczenie UE przez Wielką Brytanię oznacza zdecydowany wzrost roli strefy euro, która będzie w bardzo dużym stopniu pokrywała się z Unią. Można także spodziewać się przyspieszenia integracji w ramach strefy euro. Lokomotywą integracji będą Francja i Niemcy. Jej kształt będzie efektem kompromisu między wizją francuską i niemiecką. W tej nowej UE Polska prawdopodobnie zajmie miejsce Wielkiej Brytanii jako kraju najbardziej zdystansowanego od głównego nurtu integracji. Ten dystans będzie opierał się na mocnych podstawach, czyli poczuciu odrębności w wymiarze politycznym i tożsamościowym.

Brexit zmienia zdecydowanie układ sił w ramach UE. Udział krajów nie należących do strefy euro zmniejszył się z około 35% do mniej niż 15% w PKB mierzonym parytetem siły nabywczej. Co więcej, w perspektywie średnioterminowej można spodziewać się przystąpienia do strefy euro kilku nowych państw (Bułgaria, Chorwacja, Rumunia). Brexit wywołał także intensyfikację rozmów na temat przyspieszenia procesu integracji UE wokół strefy euro. Scenariusz pogłębienia się Europy kilku prędkości stał się znacznie bardziej prawdopodobny niż dotychczas. Na początku marca 2017 r. doszło do spotkania przywódców największych państw unijnych: Niemiec, Francji, Włoch i Hiszpanii, podczas którego opowiedzieli się oni we wspólnej deklaracji, by chętne do głębszej integracji państwa miały możliwość pójścia naprzód niezależnie od postawy innych krajów.

Perspektywa przejścia od słów do czynów powiększyła się po przeprowadzeniu wyborów prezydenckich i parlamentarnych we Francji (wiosna 2017) oraz parlamentarnych w Niemczech (jesień 2017). Pomiędzy wizjami Europy elit rządzących obu krajów istnieją znaczące różnice. Jednak, z drugiej strony są one przekonane o konieczności postępu integracji europejskiej. Kształt tej integracji zostanie ukształtowany jako kompromis między Francją i Niemcami, najważniejszymi członkami UE. W tym procesie prawdopodobnie nie będzie brała udziału Polska, choć po wyjściu Wielkiej Brytanii jest piątym pod względem populacji i rozmiarów gospodarki (PKB PPP) krajem, bardzo silnie zintegrowanym ekonomicznie z Niemcami (Po wyjściu Wielkiej Brytanii Polska po Francji i Holandii stała się obok Włoch najważniejszym partnerem gospodarczym Niemiec w UE). Podstawowym problemem jest sprzeciw polskiej elity rządzącej wobec przywódczej roli Niemiec w UE oraz członkostwa Polski w strefie euro wzmocniona przez poczucie odrębności kulturowej i tożsamościowej. Te stanowiska –szczególnie sprzeciw dla członkostwa w strefie euro –mogą liczyć na duże poparcie społeczne. W efekcie propozycja przebudowy Unii promowana przez Polskę znajduje się w zdecydowanej sprzeczności z propozycjami przedstawionymi przez Francję i Niemcy.

Zbliżające się wizje Macrona i Merkel

Nowy prezydent Francji Emmanuel Macron w kampanii wyborczej prezentował się jako zdecydowany promotor przyspieszenia procesu integracji europejskiej, w której Francja powinna ponownie odegrać rolę głównego obok Niemiec koła zamachowego. Macron przedstawił koncepcję odrębnego budżetu strefy euro wielkości kilku procent jej PKB, uchwalanego przez osobny parlament strefy euro, a

następnie zarządzanego przez wspólnego ministra finansów który koordynowałby politykę gospodarczą i budżetową. Kanclerz Merkel do tych bardzo ambitnych planów odniosła się dość wstrzemięźliwie. Poparła utworzenie wspólnego, lecz niewielkiego budżetu, a nawet specjalnego organu wykonawczego, którego rola miałaby polegać przede wszystkim na przestrzeganiu reguł fiskalnych. Warto dodać, że znacznie bardziej chłodny stosunek do propozycji Macrona zaprezentowali niemieccy liberałowie z partii FDP. Są oni zdecydowanie przeciwni wspólnemu budżetowi strefy euro, traktując go jako wstęp do „unii transferowej” czyli uwspólnotowienia długów członków strefy euro.

Wybory parlamentarne w Niemczech wpłynęły na skorygowanie przez Macrona jego stanowiska. Zaraz po wyborach w Niemczech Macron przedstawił podczas przemówienia na uniwersytecie w Sorbonie dwadzieścia propozycji zmian w projekcie europejskim. Prezydent Francji przedstawił ofertę zawarcia nowej umowy o współpracy francusko-niemieckiej 22 stycznia 2018 r., w 55. rocznicę podpisania Traktatu Elizejskiego. Umowa zakładałaby ścisły sojusz na rzecz przebudowy UE oraz głęboką koordynację polityk gospodarczych obu państw, np. harmonizację kodeksu handlowego. W swoim przemówieniu Macron pominął kwestię wielkości budżetu strefy euro, nie wspomniał też o parlamencie strefy euro, co należy odebrać jako gotowość do ustępstw wobec Niemiec. Zamiast tego w przemówieniu francuskiego prezydenta po raz pierwszy pojawił się pomysł, aby stworzyć fundusz wsparcia dla krajów pogrążonych w kryzysie. Nie byłby on finansowany ze wspólnego budżetu eurostrefy, ale z przychodów z opodatkowania rynku cyfrowego czy transakcji finansowych.

Na pierwszy plan Macron wysunął inicjatywy nie-gospodarcze, takie jak usprawnienie funkcjonowania instytucji Unii oraz zacieśnienie współpracy w ramach polityki obronnej oraz migracyjnej. W kwestii usprawnienia działania UE prezydent Francji zaproponował np. zmniejszenie Komisji z 28 do 15 komisarzy. W sferze bezpieczeństwa Macron zaproponował  ustanowienie w najbliższych latach wspólnego europejskiego budżetu obronnego, sił interwencyjnych, obrony cywilnej oraz opracowanie europejskiej doktryny strategicznej. Prezydent Francji szczególnie promuje wizję rozwoju europejskiego przemysłu zbrojeniowego. Podstawą dla niej mają być umowy zawarte między Francją i Niemcami w lipcu 2017 r. Wówczas Berlin i Paryż porozumiały się ws. współpracy w budowie i/lub zakupie samolotu wielozadaniowego, helikoptera bojowego, rakiet powietrze-ziemia, ciężkich czołgów, artylerii i dronów. Współpraca dwustronna w sektorze bezpieczeństwa ma stać się kołem zamachowym unijnego instrumentu stałej współpracy strukturalnej (PESCO), Europejskiego Funduszu Obronnego (EDF) i roczny przegląd w zakresie obronności (CARD). W efekcie do niemiecko-francuskich projektów dołączyłyby inne państwa unijne. W przypadku europejskiej polityki migracyjnej Macron opowiada się za większą koordynacją w przekazywaniu między państwami członkowskimi informacji o osobach starających się o azyl. Służyć ma temu powołanie w 2018 r. europejskiego urzędu azylowego. Ponadto prezydent Francji wezwał do utworzenia wspólnej policji ds. granic europejskich.  Jego przemówienie spotkało się z ciepłą reakcją niemieckiej elity politycznej w tym liberałów. Należy przygotować się, że strona niemiecka zgodzi się na poszerzenie kompetencji Europejskiego Mechanizmu Stabilności o możliwość większego wspierania inwestycji, zamiast ambitnych planów Macrona związanych z dużym budżetem eurostrefy. Możliwe też, że Niemcy poprą jego pomysł, aby powołać ministra finansów strefy, ale skupionego na kwestiach fiskalnych.

Pieniądze – tak, zasady – nie

Podstawą ideologiczną rządzącej w Polsce partii (Prawo i Sprawiedliwość – PiS) jest bardzo silne przywiązanie do suwerenności wewnętrznej i zewnętrznej połączone z etnicznym nacjonalizmem i populizmem. Takie podejście ideologiczne oznacza, że za fundament legitymizacji władzy stanowi suwerenna wola narodu/ludu nie ograniczoną przez ramy prawne. To przywiązanie do suwerenności jest tak silne, że PiS nie jest w stanie zaakceptować członkostwa Polski w strefie euro, której rola w ramach UE radykalnie wzrosła po Brexicie. Dla integracji Polski ze strefą euro nawet poważniejszym problemem niż ideologia PiS jest polityka wewnętrzna partii. PiS dokonuje gruntownej przebudowy systemu politycznego, której najważniejszym elementem jest podważenie rządów prawa. Te ostatnie leżą natomiast u podstaw UE, a szczególnie strefy euro i jej twardego rdzenia bardziej instytucjonalnie zintegrowanego. W efekcie kraj rozmontowujący trójpodział władz nie ma szans na akcesję do strefy euro.

Kluczową zmianą o charakterze strategicznym wprowadzoną do polityki europejskiej przez rząd PiS, była redefinicja stosunku do Niemiec jako najważniejszego partnera Polski w Unii Europejskiej. Fundamentem polityki PiS wobec Niemiec była niezdolność partii Kaczyńskiego do pogodzenia się z  podstawowymi współrzędnymi niemieckiej pozycji w Europie – oczywistym przywództwem Berlina wynikającym z jego ekonomicznej i politycznej potęgi. Wyrazem tej tendencji było pierwsze expose ministra spraw zagranicznych Witolda Waszczykowskiego w styczniu 2016 roku, w którym po raz pierwszy od 1989 roku stosunki z Niemcami nie znalazły się na pierwszym miejscu wśród priorytetowych relacji z krajami europejskimi. Miejsce Niemiec zajęła Wielka Brytania. Zmiana ta była znacząca nie tylko dlatego, że Niemcy to zdecydowanie najważniejszy partner gospodarczy Polski. To także kraj, z którym bliskie relacje polityczne uznawane były przez lata za najważniejszy fundament polskiej polityki europejskiej. Polityka rządu PiS wobec Niemiec jest wypadkową kilku czynników. Oprócz silnych i występujących od wielu lat  anty-niemieckich uprzedzeń ideologicznych partii i dużej części elektoratu (Niemcy jako hegemon czasem razem z Rosją traktujący Polskę jako kolonię i zakłamujący historię oraz zagrażający swoim liberalnym modelem kulturowym tradycyjnej polskiej tożsamości narodowej), kluczową rolę w 2015 r. zaczęła odgrywać instrumentalizacja kwestii uchodźców w polityce wewnętrznej wykorzystanej do budowy poparcia poprzez politykę strachu (muzułmanie jako śmiertelne zagrożenie dla Polski). Obie te kwestie zostały połączone w dyskursie PiS w wyobrażeniu elit niemieckich jako liderów „lewackiej i zepsutej” Europy próbującej zniszczyć homogeniczność etniczną Polski poprzez przesiedlenia muzułmanów, aby łatwiej ją kontrolować.

Kolejnym problemem w relacjach  stało się ponadprzeciętne przywiązanie Niemiec do projektu europejskiego zdefiniowanego jako rządy prawa uwarunkowane dziedzictwem historycznym. Natomiast w ciągu dwóch lat rząd polski zdecydowanie podważył trójpodział władzy, zwiększając bezprecedensowo kontrolę władzy wykonawczej nad sądowniczą. Niemcy ze względu na dziedzictwo historii (odpowiedzialność za ludobójstwo popełnione na Polakach podczas II wojny) długo starały się unikać otwartej krytyki polityki wewnętrznej Polski. Jednak, ścisłe powiązanie systemów prawnych członków UE w ramach acquis communautaire oraz wspomniane już fundamentalne znaczenie rządów prawa dla projektu europejskiego spowodowało, że coraz bardziej radykalne działania rządu polskiego musiały w pewnym momencie wywołać reakcję kanclerz Niemiec i wyraźne pogorszenie relacji dwustronnych.

Na głównego krytyka Polski wyrosła jednak Francja.  Zerwanie jesienią 2016 roku przez rząd polski umowy w sprawie zakupu śmigłowców typu Caracal oraz sposób ogłoszenia tej decyzji doprowadziły do radykalnego ochłodzenia relacji Polski z Francją. Są one obecnie najgorsze od 1989 roku. Paryż nie deklaruje tego wprost, jednak w jego interesie jest obecna polityka Polski ws. strefy euro. Jej członkostwo prawdopodobnie spowodowałby bowiem efekt kuli śniegowej i rozszerzenie o kolejne kraje Europy Środkowo-Wschodniej (Czechy, Węgry, Rumunia)  co znacznie wzmocniłoby Niemcy i kraje Północy oraz niemiecką wizję rozwoju strefy euro. W efekcie wydaje się, że nie przypadkiem Paryż krytykę pogorszającej się sytuacji wewnętrznej w Polsce połączył z kwestią reform jednolitego rynku, co władzom w Warszawie daje możliwość krytykowania UE jako opartej na podwójnych standardach.

Polityka europejska PiS może liczyć na spore poparcie społeczne. Mimo, że Polacy deklarują bardzo wysokie poparcie dla członkostwa Polski w UE, to w Polsce istnieją bardzo solidne podstawy do poczucia odrębności od reszty członków UE. Badania opinii publicznej pokazują, że Polska jest jedynym krajem UE, w którym równocześnie zdecydowana większość społeczeństwa sprzeciwia się akcesji do strefy euro, posiada bardzo negatywny stosunek do muzułmanów-współobywateli oraz popiera wyraźnie konserwatywne postawy obyczajowe (szczególnie kwestia aborcji, w dalszej kolejności homoseksualizm). Potencjał postaw sceptycznych wobec współpracy ponadnarodowej oraz zachowawczych wobec zaangażowania międzynarodowego jest w Polsce nie mniejszy (a często nawet większy) niż w wielu krajach mniej proeuropejskich. Badania socjologiczne sugerują także, że w odróżnieniu od wielu społeczeństw europejskich mają do UE bardziej merkantylny charakter. Ich poparcie dla członkostwa w UE opiera się na korzyściach ekonomicznych. W efekcie ich zmniejszenie się może znacząco osłabić poparcie dla integracji europejskiej. Najważniejsze wyzwanie dla proeuropejskiej orientacji Polaków stanowi obecnie kwestia powszechnego lęku przed uchodźcami i muzułmanami łączonymi z Europą Zachodnią. W badaniach przeprowadzonych latem 2017 r. ponad połowa Polaków była gotowa zaakceptować wyjście z UE oraz rezygnację z funduszy strukturalnych, jeśli byłyby one uzależnione od akceptacji kilku tysięcy uchodźców-muzułmanów z obozów w Grecji i Włoch, do których przyjęcia w ramach programu relokacji Polska jest zobowiązana przez decyzję Rady Europejskiej.

Europejskie liberum veto

W tym kontekście nie może dziwić, że polska wizja UE jest mocno defensywna, radykalnie różna od francuskiej czy niemieckiej, gdyż postuluje zdecydowane cofnięcie integracji. Pod tym względem Polska jest w bardzo dużym stopniu osamotniona.  Polska jest jedynym krajem, który w ostatnich latach podnosił kwestię zmiany traktatów w odniesieniu do planowanych reform UE. Zaraz po referendum brytyjskim  Jarosław Kaczyński stwierdził, że odpowiedzią Unii Europejskiej na kryzys powinna być głęboka przebudowa instytucjonalna oparta na zmianie traktatów unijnych, a później kilkakrotnie wspominał o pracach prowadzonych nad sformułowaniem nowego traktatu przez polskich prawników. Dzisiaj już wiadomo, że takie prace nie miały miejsca.  Głównym pomysłem PiS na Europę jest ponowne dowartościowanie państw członkowskich i powrót do źródeł integracji. „Unia solidarnych państw” lub „unia suwerennych narodów” przeciwstawiana jest w narracji PIS koncepcji federalizacji albo „większej, pogłębionej integracji”. W wizji tej bardzo duży nacisk kładzie się na równość wszystkich państw. W efekcie, jak postulował Jarosław Kaczyński, należy przywrócić głosowanie w Radzie Europejskiej poprzez aklamację we wszystkich ważnych kwestiach. W porównaniu z doniosłością akcentowanych przez rząd koniecznych zmian fundamentalnych w konstrukcji Unii Europejskiej propozycje konkretnych reform zgłaszane przez Polskę pozostały ogólnikowe. W istocie jedną z najważniejszych zmian w systemie politycznym UE forsowaną przez rząd polski było zasadnicze wzmocnienie roli parlamentów narodowych w procesie podejmowania decyzji. Postulat tzw. „czerwonej kartki” dla projektów legislacji unijnej pojawiał się w debacie europejskiej już wcześniej, a Polska opowiadała się za włączeniem go do porozumienia UE–Wielka Brytania, które miało przekonać Brytyjczyków do pozostania w Unii.

Wizję Europy PiS należy uznać za koncepcję „demokracji międzyrządowej” wzorowaną na polskiej demokracji szlacheckiej z czasów XVI-XVII w., o czym wprost mówią politycy elity rządowej. Zasada czerwonej kartki zakładałby możliwość blokowania inicjatyw na szczeblu Unii Europejskiej przez każdy parlament narodowy. W istocie więc prawo „czerwonej kartki”  byłoby bliskie liberum veto. Żaden kraj UE nie prezentował w trakcie rozmów na temat zastosowania tej zasady tak pryncypialnego poparcia dla niej jak zrobiła to Polska. Przedstawiciele polskiego rządu nie ukrywali faktu, że bardziej zależy im na legitymizacji demokratycznej, przez co rozumieją możliwości blokowania innych, niż na efektywności procedur unijnych. Polska proponowała również zwiększenie uprawnień Rady wobec Komisji o możliwość zgłoszenia wotum nieufności, co dziś ma prawo zrobić jedynie Parlament Europejski. Polska chciała także wzmocnienia państw członkowskich w relacjach z Komisją Europejską, proponując, aby każdy kraj mógł odwołać swojego komisarza. Wydaje się, że powodem nacisku na wzmocnienie zasady międzyrządowości jest przekonanie, że zwłaszcza Komisja Europejska stała się sojusznikiem lub wręcz instrumentem działania największych państw UE kosztem interesów krajów mniejszych i słabszych. Ograniczenie przewagi największych graczy ma według PiS nastąpić poprzez wprowadzenie jasnego zapisu w traktatach unijnych mówiącego o tym które kwestie powinny pozostać wyłącznie w ich kompetencjach. Te ostatnie powinny być maksymalnie poszerzone. Polska podkreśla także fundamentalne znaczenie jednolitego wspólnego rynku, uznanego przez nią za najważniejszy filar integracji, a także pojmowanego jako przeciwieństwo daleko idących ambicji w kierunku integracji politycznej w ramach strefy euro.

Polska także zdecydowanie odrzuca ideę Unii wielu prędkości. Jednak, to stanowisko trudno pogodzić z pozytywnym podejściem do pomysłu większej elastyczności integracji w UE. Według PiS Unia nie może wymagać od wszystkich krajów równego zaangażowania we wszystkie projekty integracyjne, zaś państwa członkowskie powinny mieć większą swobodę w definiowaniu tego, w jakich przedsięwzięciach chcą brać udział. Polska sprzeciwia się szczególnie bliższej współpracy, która pociągałaby za sobą tworzenie nowych instytucji lub miała negatywny wpływ na cztery swobody. Jednocześnie rząd PiS dąży do tego, by Polska miała prawo do wyłączenia się (opt-out) z tych polityk lub rodzajów współpracy, czy wręcz blokowania takich, które nie odpowiadają jej interesom, bez ponoszenia jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Takie stanowisko bardzo bliskie jest podejściu określanemu jako „Europa à la carte”. Zgłaszane przez Polskę pomysły na zmiany w UE cechują się zasadniczą niespójnością. Warszawa krytykowała brak efektywności organów unijnych, a zarazem proponowała rozwiązania wprowadzające nowe blokady w procesie decyzyjnym. Postulowała łatwiejsze możliwości wyłączania się z pewnych polityk Unii – przy jednoczesnym zachowaniu pełnych korzyści z członkostwa. Rozmowy na temat przyszłości UE pokazały także, że podczas gdy rząd Polski koncentruje się na kwestii kompetencji instytucji unijnych, zdecydowana większość państw Unii Europejskiej widzi priorytety reformy inaczej. Nie skupiają się one na architekturze instytucjonalnej, lecz na działaniach zmierzających do usprawnienia konkretnych polityk UE.

Poza prawem, poza UE?

Można spodziewać się przyspieszenia integracji w ramach strefy euro prowadzonej przez tandem francusko-niemiecki. Jej charakter będzie w dużym stopniu zależał od skali reform ekonomicznych we Francji. Im będą one bardziej skuteczne tym większa będzie gotowość Niemiec do tworzenia wspólnych instytucji w strefie euro dysponujących większymi środkami finansowymi. Ten proces integracji będzie miał olbrzymi wpływ także na państwa położone poza strefą euro. Na przykład jednolity rynek zostanie podzielony na członkostwo pierwszej (członkowie strefy euro) i drugiej kategorii (kraje spoza strefy euro). Polska nie będzie w stanie zablokować tych procesów integracyjnych i będzie miała coraz mniej wpływu na decyzje jej dotyczące podejmowane w strefie euro. Ta bezsilność oraz mocne przywiązanie rządu polskiego do suwerenności jak i niechęć do Niemiec, uniemożliwiających akcesję do strefy euro, będą wywoływały w Polsce rosnącą frustrację oraz napięcia z Berlinem i Paryżem. Źródłem napięć będzie także kontynuacja przez rząd PiS polityki rozmontowania trójpodziału władz w imię budowy państwa opartego na wyraźnej przewadze władzy wykonawczej. Będzie ona kontynuowana, gdyż stanowi najważniejszy cel tego ugrupowania. Ta polityka będzie de facto wyprowadzała Polskę z UE rozumianej jako system prawny. W efekcie Polska będzie na własne życzenie przekształcała się w post-Brexitowej Unii w następcę Wielkiej Brytanii, członka najmniej zintegrowanego z resztą UE. Kluczowe jest pytanie jak długo Polska może zajmować taką pozycję w sytuacji gdy w odróżnieniu od Zjednoczonego Królestwa jest zdecydowanie bardziej zintegrowana ekonomicznie ze strefą euro.